Zufalls- oder interessenbasierte Beteiligung?

Erfahrungsbericht über ein kommunales Experiment beides zu kombinieren

Dr. Linus Strothmann stellt in seinem Gastbeitrag die Möglichkeit einer Kombination offener Beteiligungsangebote mit geschlossenen, aleatorisch zusammengesetzten Formaten vor. Er beschreibt das Vorgehen anhand zweier Beispiele und zieht eine positive Bilanz.

Foto: Stadt Falkensee

Aleatorische Verfahren in der Bürgerbeteiligung – in Bund und Ländern weit verbreitet, auf kommunaler Ebene kaum zu finden.

Bei großen Beteiligungsverfahren auf Länder- und Bundesebene haben sich Bürgergutachten und Planungszellen bewährt und etabliert. Auf kommunaler Ebene werden aleatorische Verfahren jedoch weitaus seltener angewandt. Die wenigen Ausnahmen haben ihren Ursprung meist in einer wissenschaftlichen Begleitung einzelner Projekte. Die Gemeinde Filderstadt ist in diesem Zusammenhang eine erwähnenswerte Ausnahme.

Liest man die Leitlinien für Bürgerbeteiligung, die in Deutschland mittlerweile über 40 Städte und Gemeinden für sich formuliert haben, finden sich Zufallsauswahlen zwar regelmäßig bei der Auswahl von Menschen für Beteiligungsbeiräte, kaum jedoch als generelles Qualitätsmerkmal z. B. bei der Durchführung von Workshops.

Drei Gründe dürften dafür besonders ausschlaggebend sein:
  1. Zufallsauswahlen sind aufwendig (und somit meist auch teuer)
  2. Zufallsauswahlen sind bei kommunalen Entscheidungsträgern weniger bekannt.
  3. Zufallsauswahlen bedeuten eine geschlossenen Teilnehmerschaft. Diejenigen, die sich lokal engagieren, wären höchstens mal „zufällig“ dabei.

Allerdings sind Zufallsauswahlen eines der wenigen effektiven Mittel, um Vielfalt und annähernde Repräsentativität in Beteiligungsverfahren zu erzielen. Dies sollte Grund genug sein, um sie auch im kommunalen Kontext häufiger anzuwenden. Die Erfahrungen in der brandenburgischen Stadt Falkensee (ca. 45.000 Einwohner), die im Folgenden dargestellt werden, sollen aufzeigen, welche Chancen die Umsetzung aleatorischer Verfahren auf kommunaler Ebene bieten, aber auch welche Rahmenbedingungen gegeben sein müssen um diese durchführen zu können. Grundlage sind die Evaluationen zweier Beteiligungsverfahren im Zeitraum 2016-2018 mit insgesamt sechs Workshops, drei klassischen offenen Veranstaltungen und drei zufallsbasierten, geschlossenen Veranstaltungen.

Die Ausgangslage: Viel Beteiligung, immer dieselben Gesichter!

Falkensee ist eine Stadt vor den Toren Berlins mit einer großen Anzahl an Pendlern und einem sehr großen Anteil an Einfamilienhäusern. Die Stadt hat eine engagierte Bürgerschaft und Beteiligungsveranstaltungen sind oft gut besucht. Aus der Verwaltung und auch seitens der Stadtverordneten war jedoch oft zu hören, dass „immer dieselben Gesichter“ zu sehen seien. Bürgerbeteiligung wurde zwar als notwendig erachtet, die Legitimität jedoch unter anderem auch deshalb in Frage gestellt, weil Beteiligungsveranstaltungen durch spezifische Gruppen genutzt wurden, um politisch Einfluss zu nehmen.

Doppelt hält besser?

Als neu eingestellter Mitarbeiter für Bürgerbeteiligung schlug der Autor vor, in Anlehnung an die Planungszelle Workshops mit Zufallsauswahl durchzuführen. Um den oft sehr engagierten und teilweise auch direkt betroffenen Einwohnerinnen und Einwohnern die Teilnahme dennoch zu ermöglichen, entschied sich die Verwaltung dazu, zu wichtigen Themen daher beide Formate zu nutzen. Das hieß konkret: Es gab eine inhaltliche Vorbereitung einer Veranstaltung, die dann zweimal durchgeführt wurde. Zunächst fand ein offenes Format statt, zu dem breit eingeladen wurde. Anschließend erfolgte eine geschlossene Veranstaltung, zu der die Teilnehmenden per Zufall aus dem Melderegister ausgewählt wurden. Die Zufallsauswahl erfolgte geschichtet nach Geschlecht und Alter, in einzelnen Fällen auch zusätzlich nach Wohngebiet.

Um die Zufriedenheit mit den Veranstaltungen, aber auch wesentliche demographische Merkmale erfassen zu können, wurden alle Veranstaltungen mit Hilfe von Feedbackbögen evaluiert. So konnte unter anderem die Altersverteilung, das Geschlechterverhältnis, aber auch die Verteilung nach Bildungsstand verglichen werden.

Die Erfahrungen im Einzelnen

Alle sechs Workshops folgten einem ähnlichen Ablauf. Zunächst wurde begrüßt und der Ablauf vorgestellt. Im Anschluss gab es jeweils Vorträge der Planer. Diese konnten sich bspw. auf eine durchgeführte Stärken-Schwächen-Analyse beim Stadtentwicklungskonzept oder der verschiedenen Varianten für ein Hallenbad beziehen. Nach einer Fragerunde wurde dann in Kleingruppen diskutiert. Im Falle der Hallenbadworkshops wurden abschließend noch Aufstellungen gemacht bzw. Prioritäten zu bestimmten Maßnahmen vergeben. Es gab also jeweils einen Informationsteil und zwei Beteiligungsabschnitte mit unterschiedlichen Methoden. Die offenen Workshops fanden abends an Arbeitstagen statt, die geschlossenen Formate samstags. In beiden Fällen war die Dauer jedes Mal ca. 3 Stunden.

Teilnehmerstruktur bei den offenen Workshops:

Die Evaluation der Veranstaltungen bestätigt den generellen Eindruck von offenen Veranstaltungen. Unter den Anwesenden dominieren Personen mittleren und höheren Alters (ab 45 Jahre), die mindestens Abitur haben und in den allermeisten Fällen (80-90 %) auch studiert haben. Des Weiteren waren die offenen Veranstaltungen teilweise geprägt von langjährigen Konflikten zwischen engagierten Akteuren. Die Bereitschaft, die eigene Position zu hinterfragen und sich auf eine neue oder andere Sichtweise einzulassen, war tendenziell gering. Die Teilnahme wurde dennoch oft als positiv beschrieben, denn insbesondere der direkte Kontakt auf Beteiligungsveranstaltungen zwischen Bürgerschaft und Politik und Verwaltung ist für engagierte Einwohnerinnen und Einwohner wertvoll. Die Veranstaltungen dienen weniger der Einholung von „Einwohnermeinungen“ in der Breite, als vielmehr eines Informations- und Meinungsaustauschs zwischen gut vernetzten und gut informierten Akteuren.

Teilnehmerstruktur bei den geschlossenen Workshops:

In den geschlossenen Veranstaltungen zeigte sich in allen drei Veranstaltungen ein anderes Bild. Die jeweils ca. 20 Teilnehmenden hatten mit einer einzigen Ausnahme keine Vorerfahrungen mit Beteiligungsveranstaltungen. Viele empfanden es als eine Ehre, eingeladen worden zu sein. Die Zufriedenheit mit den vorgelegten Methoden war hoch. Die positive Arbeitsatmosphäre war selbst für erfahrene Verwaltungsmitarbeiter eine völlige Neuheit für eine Bürgerbeteiligungs-veranstaltung.

Aus Sicht der Einwohnerinnen und Einwohner war die Teilnahme eine neue und positive Erfahrung. Dies ging so weit, dass einige zu Beginn sehr kritisch eingestellte Teilnehmer im Anschluss überrascht feststellten, dass „tatsächlich“ ihre Meinung gefragt war!

Aus Sicht der Verwaltung und Politik boten die Ergebnisse der geschlossenen Workshops zum einen eine größere Meinungsvielfalt als bei den offenen Veranstaltungen, zum anderen schufen die annähernd repräsentativen Ergebnisse eine Möglichkeit, um die in den offenen Veranstaltungen gewonnenen Erkenntnisse einzuordnen. Die Zufallsauswahl erlaubte erstmalig eine Einschätzung, ob die Meinungen „nur“ von einer besonders engagierten Minderheit vertreten wurden oder tatsächlich auch von einer relevanten „stillen“ Gruppe geteilt wurden.

Foto: Stadt Falkensee

Inhaltliche Ergebnisse der zweifachen Beteiligung

Worin unterscheiden sich die inhaltlichen Ergebnisse der offenen gegenüber den geschlossenen Workshops?

Das Beispiel INSEK:

Das erste Verfahren war die Beteiligung bei der Erstellung eines integrierten Stadtentwicklungskonzepts (kurz INSEK). Die Ergebnisse unterschieden sich hier insgesamt nur gering, jedoch in einem Punkt deutlich. Auf dem offenen Workshop mit ca. 50 Teilnehmenden spielten die öffentlichen Parkanlagen eine untergeordnete Rolle. Dies ist dadurch erklärbar, dass von den Anwesenden der weitaus größte Teil in Einfamilienhäusern mit Gärten lebt. Die wenigen Stadtgebiete mit Mehrfamilienhäusern und Geschosswohnungsbau waren nicht unter den Teilnehmenden vertreten. In der Zufallsauswahl war dies anders, sodass in der Diskussion der Fokus viel stärker auf dem direkten Nutzen der Freiflächen der Stadt und ihren Funktionen lag.

Das Beispiel Hallenbad:

Als Teil eines dreistufigen Beteiligungsverfahrens zum Bau eines Hallenbades wurde in der zweiten Stufe ebenfalls ein Workshop zweifach durchgeführt. Hierbei ging es um die Ausstattung des Hallenbades. Die Ergebnisse waren nahezu identisch. In beiden Fällen wurde unter drei Varianten diejenige bevorzugt, die neben einem Hallenbad auch eine Sauna und eine Kegelbahn beinhaltete. Bereits im Vorfeld der mit rund 200 Personen sehr gut besuchten Veranstaltungen hatten die örtlichen Kegelvereine stark mobilisiert. Während des Workshops war diese Interessengruppe und ihr Einfluss nicht unmittelbar erkennbar, weswegen die Ergebnisse erst dadurch Relevanz erlangten, dass die Variante auch im geschlossenen Workshop den größten Anklang fand. Hier waren keine „Kegler“ vertreten. Die Empfehlung erfolgte, weil die Teilnehmenden die gesellschaftliche Funktion der Kegelbahn als ein Ort von Geselligkeit und Gemeinschaft hervorhoben.

 Effekte der zweifachen Beteiligung

Ein unmittelbarer Effekt war, dass die Ergebnisse der Beteiligung in der Verwaltung und in der Politik ernster genommen wurden und eine größere Meinungsvielfalt abbildeten. Ein weiterer Effekt war, dass aufgrund der Neuheit des Verfahrens die Beteiligung insgesamt mehr Aufmerksamkeit seitens der Presse erfuhr. Neben diesen unmittelbaren Effekten auf die genannten Verfahren hatte die Zufallsauswahl auch eine mittelbare Wirkung: Durch die positive Erfahrung in den Workshops nahmen einige der Teilnehmenden an später stattfindenden offenen Beteiligungs- und Informationsveranstaltungen zu anderen Themen der Stadt teil. Der Kreis der „üblichen Verdächtigen“ konnte erweitert werden.

Der Aufwand

Es ist ein hoher Aufwand, zwei statt einem Workshop(s) zu organisieren. Zwar konnte die inhaltliche Vorbereitung übernommen werden und es wurden weitestgehend dieselben Poster, Präsentationen und Methoden im zweiten Workshop genutzt. Jedoch mussten Fachplaner und Verwaltung zusätzliche Termine abstimmen und somit traten auch zusätzliche Kosten auf. Der größte Mehraufwand entstand aber durch die Zufallsauswahl.

Das Auswahlverfahren

Zunächst wurde anhand der aktuellen demografischen Verteilung eine Zielvorgabe für einzelne Altersstufen (jeweils 15 Jahre) – bezogen auf eine maximale TeilnehmerInnenzahl von 30 Personen – erstellt. Entsprechend dieser Vorgabe wurden Personen aus dem Einwohnermelderegister zufällig ausgewählt. Diese Personen wurden dann in einem persönlichen Brief des Bürgermeisters angeschrieben. In diesem wurde den Ausgewählten deutlich gemacht, dass sie jegliche notwendige Unterstützung bekommen und die Wichtigkeit der Teilnahme erläutert. Es wurde auch dargestellt, was die Folgen einer Absage sind und um Rückmeldung gebeten.

Es meldeten sich hierauf nur ca. 10-20 % der Angeschriebenen zurück. Bei Absagen wurde zunächst versucht, eine Teilnahme doch zu ermöglichen. Wenn dies nicht ging, wurde Ersatz entsprechend der demografischen Merkmale ausgewählt und angeschrieben. Nach einigen Tagen wurden alle, die sich bisher nicht zurückgemeldet hatten, vom Autor besucht und beim persönlichen Gespräch noch einmal die Wichtigkeit der Teilnahme deutlich gemacht. Um ca. 20-30 Teilnehmende zu erhalten, mussten zwischen 40 und in einem Fall 70 Personen angeschrieben werden. Daher war ein Vorlauf von sechs Wochen erforderlich.

Entscheidend für die relativ hohe Quote an Teilnehmenden und eine somit relativ geringe Verzerrung in Richtung „Menschen mit Interesse“ waren die sehr persönliche Ansprache im Brief und die aufsuchende Kontaktaufnahme. Die Rundfahrten erfolgten meist am Freitagnachmittag. Dies sollte die Chance erhöhen, die Zielpersonen für ein persönliches Gespräch anzutreffen. Meist waren dazu zwei halbe Arbeitstage notwendig.

Der persönliche Kontakt hatte zwei weitere positive Effekte. Zum einen konnte im persönlichen Gespräch auch Feedback zum Verfahren selbst aufgenommen werden (wie fanden Sie den Brief? Warum wollen Sie nicht teilnehmen? Etc.). Zum anderen konnten auch Personen in den Prozess eingebunden werden, die von sich aus nie teilgenommen hätten. So wurde per Zufall ein 16-Jähriges Mädchen mit Down-Syndrom ausgewählt. Nach der Kontaktaufnahme wurde ein Vorbereitungstermin für sie angeboten, bei der die Inhalte des Workshops vorbesprochen werden konnten. Dies ermöglichte ihr eine Teilnahme, die sie sonst nicht gewollt hätte.

Fazit

Nach der Durchführung von insgesamt sechs Workshops in zwei unterschiedlichen Verfahren lassen sich die Erfahrungen wie folgt zusammenfassen:

Positive Effekte:
  1. Höhere Legitimität und ein insgesamt gestärktes Vertrauen in Beteiligungsprozesse
  2. Mehr Vielfalt und Repräsentativität in den Ergebnissen
  3. Weiterhin Wertschätzung der engagierten Bürgerschaft
  4. Aufbrechen des Kreises der „üblichen Verdächtigen“ und sich über Jahre gebildeter Konfliktlinien
  5. Erweiterung der Bürgerbeteiligungsszene durch neue Aktive
  6. Erhöhte mediale Aufmerksamkeit für die Beteiligungsprozesse

Rechtfertigen diese positiven Effekte den Mehraufwand?

In Falkensee wird diese Frage durch alle Beteiligten mit Ja beantwortet. Die Mehrkosten für externe Planer sind im Verhältnis zu den Gesamtkosten der zur Diskussion stehenden Vorhaben gering. Durch die Abdeckung wichtiger Aufgaben bei der Konzeption, Vorbereitung, Durchführung und Evaluation mit einer eigenen Stelle, die auch die zeitaufwendige aufsuchende Zufallsauswahl durchführt, können die Kosten im Rahmen gehalten werden.

Zum Autor

Linus Strothmann ist im Büro für Vielfalt der Stadt Falkensee zuständig für alle Belange der Bürgerbeteiligung. Nach dem Studium der Ethnologie und der Promotion in Geographie lehrte er zunächst an der Freien Universität Berlin im Fach Geographie ehe er in einer basisdemokratisch organisierten Wohnungsbaugenossenschaft als Vorstand tätig war und schließlich 2016 in die Stadtverwaltung Falkensees wechselte.