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Fünf Punkte wie der offene Dialog zum Infrastrukturausbau gelingt

Informelle Verfahren können eine wertvolle Ergänzung zu formellen Beteiligungsangeboten darstellen und die Qualität politischer Entscheidungen erhöhen. Anna Renkamp von der Bertelsmann Stiftung betont, dass dazu die Berücksichtigung einiger essenzieller Erfolgsfaktoren unabdingbar ist.

Am 16. Oktober 2018 fand in Berlin ein Parlamentarischer Abend zum Thema „Politische Rahmenbedingungen für einen offenen Dialog und beschleunigten Infrastrukturausbau“ statt. Anna Renkamp, Senior Project Manager beim Programm Zukunft der Demokratie der Bertelsmann Stiftung, stellte in ihrem Impulsvortrag fünf essenzielle Erfolgsfaktoren für erfolgreiche Dialog- und Beteiligungsverfahren vor und gab für jeden eine konkrete Handlungsempfehlung.

Ihre nachfolgend wiedergegebenen Ausführungen gründen auf den Erkenntnissen, die während der mehrjährigen Arbeit der Allianz Vielfältige Demokratie entstanden sind. Dies ist ein Netzwerk aus 120 Vorreitern aus Verwaltung, Politik und Zivilgesellschaft, das sich in den letzten drei Jahren intensiv mit der Qualität von Bürgerbeteiligung befasst hat.

Die Demokratie ist vielfältiger geworden

Über die formellen Beteiligungsverfahren hinaus fordern Bürger heute informelle Verfahren: offene Dialoge und echte Mitgestaltungsbeteiligung.

Doch diese Art informeller Dialoge und Beteiligungsverfahren ist weder Selbstzweck noch Selbstläufer. Es gibt keine verbindlichen Regelungen, wie diese Verfahren gestaltet werden sollen. Dafür gibt es jede Menge Fallstricke. Wir wissen aus unserer empirischen Studie aus dem Jahr 2014, dass schlecht gemachte Bürgerbeteiligung eher schadet als dass sie nützt. Nur wenn die Qualität stimmt, können die Chancen und der Mehrwert von Bürgerbeteiligung realisiert werden. Nur wenn die Qualität stimmt, entstehen Glaubwürdigkeit und Vertrauen zwischen Politik, Verwaltung und Bürgern. D. h. auch in der Konsequenz: entweder macht man es richtig oder man macht es besser gar nicht.

Fünf Punkte sind es vor allem, die Dialog- und Beteiligungsverfahren erfolgreich machen.

Auf den Zeitpunkt kommt es an. Nicht erst, wenn die Bagger rollen. Bürgerdialoge müssen frühzeitig beginnen und über alle Planungsphasen hinweg erfolgen.

Beteiligung kommt zu spät, wenn die Baugrube bereits ausgehoben wird. Dialoge sollten immer dann stattfinden, wenn noch Handlungsspielräume vorhanden sind und Bürger mit ihrem Wissen, ihren Sichtweisen und ihren Präferenzen noch Einfluss auf Entscheidungen nehmen können.

Infrastrukturprojekte durchlaufen verschiedene Phasen.

  • Ganz am Anfang steht die „Ob“- Frage und die politischen Diskussionen um den Bedarf: Brauchen wir hier die neue Autobahn oder gibt es Alternativen, das Verkehrsdefizit zu lösen, z.B. über den Ausbau anderer Straßen?
  • Wenn dann die politische Entscheidung getroffen wurde, z.B. für den Neubau einer Autobahn, die von A nach B führen soll, dann kommt die „Wo“-Frage. Welche Trassenalternativen gibt es und welche Variante ist die beste?
  • In der dritten Phase geht es dann um das „Wie“ und um die konkrete Gestaltung, z. B. neuer Wegenetze oder Lärmschutzwände.

Klar ist, mit fortschreitender Planung wird es immer fachlicher, die Gestaltungsspielräume für die Bürgerinnen und Bürger nehmen dramatisch ab, doch die Nachfrage nach Information, Dialog und Beteiligung ist ungebrochen da, steigt sogar, je konkreter das Projekt wird und je mehr sich herausstellt, wer davon betroffen sein wird.

In jeder Phase brauchen wir Dialog- und Beteiligungsverfahren, und zwar passgenaue Verfahren. Immer dann, wenn bei einem Infrastrukturprojekt eine neue Phase beginnt, sollten Dialog- und Beteiligungsverfahren neu geplant werden. Um für die jeweilige Phase ein passendes Verfahren zu finden, ist das Beteiligungs-Scoping ein gutes Instrument. Dabei überlegt die zuständige Behörde bzw. der Vorhabenträger gemeinsam mit den Beteiligten Zielsetzung, Themen, Methoden und Fahrplan.

Konkrete Empfehlung: Für Vorhaben in öffentlicher Trägerschaft sollten Beteiligungs-Scopings verbindlich durchgeführt werden. Bei Vorhaben von Dritten sollte das Hinwirken darauf durch die Behörden Pflicht werden. In Baden-Württemberg ist diese Regelung bereits gelebte Praxis.

Umfassende Information und Transparenz sind die Grundlage für gute Dialog- und Bürgerbeteiligungsverfahren

Kommunikation über Infrastrukturprojekte gelingt nur, wenn Informationen transparent und in verständlicher Form, möglichst umfassend zur Verfügung gestellt werden. Wenn alle Informationen auf dem Tisch liegen, dann ist das eine gute Grundlage für qualifizierte und sachorientierte Diskussionen.

Dazu gehören Zahlen, Daten, Fakten über das Projekt, Pro- und Contra Argumente und das Offenlegen von Gutachten. Dazu gehören auch Informationen über Akteure und ihre Interessen sowie Informationen über Prozesse und Entscheidungen. Auch die informellen Dialog- und Beteiligungsverfahren sollten in allen Projektphasen dokumentiert werden.

Umfassende Transparenz und die komplette Dokumentation von den ersten Anfängen bis zu der Realisierung eines Infrastrukturprojektes ist auch deshalb so wichtig, weil damit die Historie des Projektes, alle Entwicklungen und Entscheidungen in den langandauernden Projektverläufen nachvollziehbar werden. Denn eins ist sicher: die Frage nach dem Bedarf, der Notwendigkeit und den Gründen für den Bau des Projektes ist in jeder Projektphase relevant. Und es ist von Vorteil, wenn auch in der Bauphase noch nachvollzogen werden kann, warum der Bau des Infrastrukturprojektes notwendig ist.

Für Bürger ist wichtig, dass sie einen einfachen Zugang zu Informationen haben, dass sie die Informationen analysieren und einordnen können. Deshalb sind zeitgemäße Formen der Darstellung und die Nutzung des Internets so wichtig. Das Internet bietet heute hervorragende Möglichkeiten, unabhängig von Ort und Zeit Informationen umfassend bereitzustellen und Informationen gut und verständlich aufzubereiten, z. B. durch Visualisierungen und Simulationen.

Konkrete Empfehlung: Da Politik und Verwaltung hier eine Bringschuld haben, sollten Informations- und Transparenzpflichten in Form digitaler Informations- und Kommunikationsplattformen für alle Infrastrukturprojekte des Bundes eingeführt werden.

Die Bürgerschaft in ihrer Vielfalt aktivieren und in den Dialog einbinden.

Nicht nur die Betroffenen beteiligen. Die Organisatoren sollten sich dafür einsetzen, dass Bürger jenseits der direkt Betroffenen, der Partikularinteressen und der ressourcenstarken „Üblichen Verdächtigen“ eingebunden werden. Die Vielfalt der Meinungen, Interessen und Sichtweise müssen im Dialog durch die Beteiligten selbst deutlich werden. Neben den direkt positiv und negativ Betroffenen sollten auch Bürger eingebunden werden, die keine verfestigte Meinung haben, z. B. Bürger, die zufällig ausgewählt werden. Aus Projektevaluationen wissen wir, dass diese Bürger einen neutraleren Blick haben und zur Versachlichung beitragen. Durch die vielfältige Beteiligung (Politik, Behörden, Vorhabenträger, Bürger, …) besteht die Chance, dass in den Dialogverfahren die Bandbreite der Interessen, Meinungen und Argumente sichtbar werden, dass das Gemeinwohl in den Vordergrund rückt und das Verständnis für die Perspektive der anderen wächst.

Ein ganz wichtiger Player fehlt oft vor Ort auf den Dialogveranstaltungen. Das sind Bundestagsabgeordnete, Landtagsabgeordnete, Minister, Staatssekretäre, alle diejenigen, die politische Entscheidungen zum „Ob“ der Infrastrukturprojekte treffen bzw. getroffen haben. Auch Politiker sollten mehr Präsenz zeigen vor Ort, – vor allem bei relevanten und sehr konfliktträchtigen Vorhaben.

Auch Politiker sollten mehr Präsenz zeigen vor Ort, – vor allem bei relevanten und sehr konfliktträchtigen Vorhaben.

Ein Grundproblem ist immer da: Bürger bezweifeln die Notwendigkeit eines Infrastrukturprojektes und erkennen vielfach die demokratisch getroffenen Entscheidungen nicht an. Politiker können die Notwendigkeit des Projektes sehr gut begründen und sie können sehr authentisch die demokratischen Entscheidungsprozesse erklären. Das schafft Klarheit und Glaubwürdigkeit und kann helfen, Konflikte vor Ort abzumildern.

Konkrete Empfehlung: Den Teilnehmerkreis der Dialogbeteiligten ausweiten. Durch zufällig ausgewählte Bürgerinnen und Bürger die Pluralität und Meinungsvielfalt der Gesellschaft abbilden und durch die Einbindung von Politik die Akzeptanz für die demokratischen Prozesse erhöhen.

Bürgerbeteiligung richtig machen und professionell umsetzen

Dazu gehört vor allem das Erwartungsmanagement:

Nichts ist frustrierender als ein Dialogprozess, der mit falschen Erwartungen der Beteiligten startet. Das kann schon dadurch passieren, dass alle Beteiligten etwas anderes unter Dialog und Beteiligung verstehen. Geht es um Informationen, Beratung, Mitwirkung oder Entscheidung? Die einen wollen über das „Ob“ entscheiden, auch noch im weit fortgeschrittenen Planungsstadium. Die anderen wollen konkrete Planungen für neue Wegenetze optimieren und dafür das lokale Wissen der Bürger einholen.

Allen Beteiligten muss klar sein, welche Ziele mit den Dialogverfahren verfolgt werden, welches die verhandelbaren Gestaltungsspielräume sind und wo deren Grenzen liegen bzw. wo Festlegungen existieren, die nicht mehr zur Disposition stehen. Insbesondere bei langfristigen Planungsvorhaben ist es wichtig, dass im Prozess immer wieder die Erwartungen der Beteiligten geklärt werden. Auch dafür ist das Beteiligungs-Scoping ein gutes Instrument.

Zu einer guten Qualität gehört die sorgfältige Prozessgestaltung. Es gibt nicht die Methode, die für alle Projekte in allen Phasen passt. Wenn Ziele, Rahmenbedingungen und Spielräume klar sind, sollte der Prozess maßgeschneidert daran ausgerichtet werden. Dialog- und Beteiligungsformate gibt es genug: Z. B. Runde Tische, Ausstellungen mit Diskussionsständen, Quartiersrundgänge und Nachbarschaftstreffen, Planungsmobile und Planungsworkshops sowie digitale Mitmachtools. Ein erfolgreicher Beteiligungsprozess beruht häufig auf eine Kombination verschiedener Elemente. Es bedarf einer Prozesskoordination. In Konfliktsituationen helfen neutral agierende und qualifizierte Moderatoren.

Eine gute Qualität in der Umsetzung kann nur erreicht werden, wenn die handelnden Personen in den Organisationen kompetent sind und Ressourcen für die Umsetzung zur Verfügung stehen.

Konkrete Empfehlung: Organisationseinheiten (bzw. Kompetenzzentren) für Dialog und Beteiligung in Ministerien, Behörden und bei Vorhabenträgern aufbauen und damit Kompetenzen verankern und Professionalität sichern.

Rechenschaftspflicht zum Umgang mit den Ergebnissen aus Dialog- und Beteiligungsverfahren

Nicht für die Katz beteiligen. Bürger bewerten ein Verfahren daran, dass ihr Engagement Wirkung zeigt, dass ein partizipativer Fußabdruck entsteht. Gute Beteiligungsverfahren sind nicht losgelöst sondern eng verknüpft mit den formellen Planungs- und Entscheidungsprozessen. Ergebnisse aus informellen Dialogen sollten im weiteren Verfahren berücksichtigt werden. Wenn Bürgervorschläge nicht berücksichtigt werden können, dann sollte das begründet werden.

Wenn Beteiligung gut gemacht wird, ist sie eine Bereicherung für unsere Demokratie.

Bisher gibt es kaum verlässliche Regeln über die Schnittstellen zwischen informellen Beteiligungsverfahren und den formellen Verfahren. Oft fehlt noch das Feedback an die Bürger.

Konkrete Empfehlung: Ein Feedback an die Bürger sollte zur Pflicht werden. Das Feedback sollte zeitnah erfolgen und mindestens Informationen über den weiteren Prozessverlauf enthalten.

Abschussbemerkung

In unserer Demokratie hat die Bedeutung von Bürgerdialogen stark zugenommen. Wir müssen diese neuen Dialog- und Beteiligungsformen anerkennen und stärken und sie besser in die traditionellen herkömmlichen Verfahren der repräsentativen Demokratie integrieren.

Wenn Beteiligung gut gemacht wird, ist sie eine Bereicherung für unsere Demokratie. Angesichts gestiegener Ansprüche selbstbewusster Bürger an Information und Teilhabe stehen Politik und Verwaltung unter Legitimationsdruck. Beteiligung darf kein optionales Extra, kein schmückendes Beiwerk oder politisches Feigenblatt sein. Sie muss ernsthaft gewollt sein, ehrlich, verbindlich und verlässlich. Dafür brauchen wir keine genaue Festlegung darüber, wie der einzelne Dialog aussehen soll. Was wir jedoch dafür brauchen sind Spielregeln, Mindeststandards für Qualität und passende Rahmenbedingungen. Nur so kann neues Vertrauen in Politik und Verwaltung entstehen. Nur so profitieren am Ende alle davon, die Politik genauso wie die Verwaltung, die Vorhabenträger genauso wie die Bürgerinnen und Bürger.

 

Zur Person

Die Sozialwissenschaftlerin Anna Renkamp ist Senior Project Manager im Programm Zukunft der Demokratie der Bertelsmann Stiftung. Zuvor war sie für den Aufbau und die Koordination der Allianz Vielfältige Demokratie verantwortlich.