Design breiter Beteiligungsprozesse

Ein Interview mit Daniel Hitschfeld zu selbstselektiven Verfahren und alternativen Optionen

Daniel Hitschfeld spricht im Interview mit bipar über aufsuchende Beteiligung und aleatorische Auswahlverfahren als Alternativen zur Selbstselektion in der Bürgerbeteiligung.

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Es steht der Vorwurf im Raum, dass selbstselektive Beteiligungsverfahren häufig nur einen kleinen Kreis „üblicher Verdächtiger“ ansprechen würden. Wie sind Ihre Erfahrungen?

Es ist vielfach wissenschaftlich belegt, dass Beteiligungsverfahren für bestimmte Zielgruppen besonders attraktiv sind – etwa aufgrund beruflicher Vorerfahrungen, politischem Interesse, zivilgesellschaftlichem Engagement oder der zur Verfügung stehenden (Frei-)Zeit. Bürgerinnen und Bürger mit höherem Einkommen und höherem Bildungsniveau sind tendenziell beteiligungsaffin, während andere gesellschaftliche Gruppen wie Jugendliche oder Menschen mit Migrationshintergrund im Allgemeinen seltener Beteiligungsangebote wahrnehmen (Dialog schafft Zukunft/MWIDE NRW 2017: 29). Das schlägt sich in der Zusammensetzung der Teilnehmerschaft nieder. Dieses Phänomen ist allen Partizipations-Fachleuten aus eigener Anschauung bekannt und wird oft unter der Überschrift „die üblichen Verdächtigen“ zusammengefasst. Veranstaltungen und Formate, bei denen wichtige Zielgruppen nicht oder nicht angemessen vertreten waren, während andere in Überzahl und mit lauten Forderungen die Diskussion (und zumeist auch die mediale Berichterstattung) bestimmten, haben praktisch alle mit Beteiligung befassten Akteure – Teilnehmende ebenso wie Organisatoren – selbst bereits erlebt. Bei genauerer Betrachtung ist das Phänomen allerdings vielschichtiger. Denn mithin kann dieser Personenkreis aus Multiplikatoren bestehen, die als etablierte Schnittstellen zu bestimmten Gruppen fungieren. Im Idealfall lassen sich somit zusätzliche Teilnehmergruppen erschließen und deren Positionen in ein Verfahren hineintragen.

Wenn die Prägung durch die „üblichen Verdächtigen“ absehbar zu einer Schieflage des gesamten Verfahrens führt, etwa durch eine fehlende Abbildung relevanter Positionen, so kann dem durch verschiedene Instrumente entgegengewirkt werden. Das beginnt bei der Auswahl eines angemessenen Dialogformats in Kombination mit der dazu passenden Auswahl und Einladung der Teilnehmenden, gegebenenfalls in Kombination mit einer direkten Ansprache bestimmter Zielgruppen. Detaillierte Stakeholder Mappings und Themenfeldanalysen liefern hierfür wichtige Informationen. Zudem kann eine gute Moderation darauf hinwirken, den Teilnehmerkreis eines Verfahrens zu erweitern beziehungsweise unterrepräsentierte Interessen zu integrieren – zum Beispiel durch Interviews vor Verfahrensbeginn oder im Dialog mit den anwesenden „Verdächtigen“ im Rahmen der Auftaktveranstaltung. Nachträgliche Ergänzungen der Teilnehmerschaft können allerdings Probleme verursachen, wie etwa Widerstände seitens der bereits Beteiligten oder zeitliche Verzögerungen.

Nicht zuletzt kann eine intensive und breite Öffentlichkeitsarbeit ebenfalls einer Schieflage entgegenwirken. Man muss aber auch konstatieren, dass nicht jedes Themenfeld in der gesamten Bevölkerung gleichermaßen auf Interesse stößt. Somit ist oft nur eine Annäherung an ein repräsentatives Abbild der Bevölkerung möglich.

Neben den eingangs genannten Aspekten hängt das Interesse an Beteiligungsverfahren zudem von weiteren Einflussfaktoren ab, die sich unterschiedlich stark auswirken können. Das sind zunächst das Thema oder das konkrete Projekt. Auch die Verortung in urbanen oder ländlichen Räumen ist von Bedeutung, wobei hier zusätzlich das jeweilige Umfeld zu berücksichtigen ist: In Großstädten kann sich die Wahrnehmung von Themen und das Interesse an Partizipation zwischen Stadtteilen oder sogar innerhalb eines Quartiers ähnlich stark unterscheiden wie zwischen benachbarten Dörfern oder Landkreisen. Vorerfahrungen sind ebenfalls von Bedeutung, denn wer bereits erlebt hat, wie Akteure mit unterschiedlichen beruflichen oder sozio-kulturellen Hintergründen und gegenläufigen Interessenlagen gemeinsam konsensfähige Lösungen entwickelt haben, steht weiteren Partizipationsangeboten offener gegenüber als jemand, der oder die sich zunächst mit den Gepflogenheiten vertraut machen und Vertrauen fassen muss. Das gilt auf der individuellen ebenso wie auf der kollektiven Ebene – und ins Gegenteil verkehrt auch bei negativen Vorerfahrungen. Wenn etwa eine Kommune ihre Interessen in einem Beteiligungsverfahren nicht durchsetzen konnte oder Nachteile daraus verzeichnen musste, sinken dort Interesse und Bereitschaft für weitere Partizipationsverfahren, völlig unabhängig von Thema und Methodik.

Eine alternative Strategie liegt in der Anwendung aufsuchender Beteiligungsmethoden. Wie schätzen Sie diesen Ansatz ein?

Aufsuchende Beteiligungsmethoden können sinnvolle Ergänzungen sein, wenn erste Einschätzungen hinsichtlich einer drohenden Schieflage in der Teilnehmerschaft eines Verfahrens vorliegen, etwa durch Absagen oder Rückmeldungen von bislang nicht eingeladenen Akteuren. Sinnvoll sind aufsuchende Methoden zudem, wenn die Teilnahme beteiligungsferner Gruppen explizit vorgesehen beziehungsweise für den Erfolg eines Verfahrens von entscheidender Bedeutung ist. Eine entsprechende Ermittlung relevanter Akteure und ihre aufsuchende Ansprache im Vorfeld eines Beteiligungsverfahrens kann allerdings mit großem zeitlichem Aufwand verbunden sein. Die Wahrscheinlichkeit einer Teilnahme dieser Zielgruppen ist bei persönlicher Ansprache höher, allerdings ist dies nicht gleichzusetzen mit einer Garantie, dass deren Vertreter tatsächlich aktiv teilnehmen oder der Diskussion über die ganze Dauer hinweg beiwohnen.

Durch die Auswahl kreativer und zielgruppengerechter Formate ist es grundsätzlich möglich, weniger beteiligungsaffine Gruppen in Dialogprozesse zu integrieren. Das kann jedoch zu der Notwendigkeit führen, verschiedene Formate und ihre (Zwischen-)Ergebnisse unter einem gemeinsamen Dach zusammenzubringen, was wiederum zusätzlichen organisatorischen Aufwand nach sich zieht. Ebenso kann der Zuspruch für ein kreatives Format höher sein als erwartet und in der Folge konzeptionelle Änderungen oder Verzögerungen nach sich ziehen. Die Durchführung von Stakeholder Mappings im Vorfeld des Verfahrens ist daher auch hier dringend zu empfehlen.

Ein anderes methodisches Element, das gegenwärtig viel Aufmerksamkeit erfährt, ist das Zufallsprinzip. Überspitzt gefragt: Macht Aleatorik Partizipationsverfahren besser?

Die Hinzuziehung von Zufallsbürgerinnen und -bürgern ist in der Tat ein Instrument, das aktuell an Relevanz gewinnt, in vielen Verfahren seinen Nutzen bereits bewiesen hat und innerhalb der Fachwelt zunehmend diskutiert wird.

Dabei sind jedoch unterschiedliche Herangehensweisen zu berücksichtigen, begonnen bei der Entscheidung für oder gegen Quotierung und Gewichtung sowie für oder gegen die Verwendung von Daten der Meldeämter. Auch die Wege zur Ansprache der Teilnehmenden und die Entscheidung für oder gegen eine Incentivierung (und ihren Umfang) sind von Bedeutung. In jedem Fall sollte eine Nachjustierung mitbedacht werden. Denn genau wie bei der aufsuchenden Beteiligung kann nicht davon ausgegangen werden, dass alle der angesprochenen potenziellen Teilnehmenden der Einladung folgen.

Grundsätzlich sinnvoll erscheint der Ansatz, eine Gruppe von Zufallsbürgerinnen und -bürgern in ein Beteiligungsformat zu integrieren. Diese kann beispielsweise eine beratende Funktion einnehmen und den anderen Teilnehmenden – etwa aus Politik und Verwaltung, von Verbänden und Trägern öffentlicher Belange oder aus der Nachbarschaft – Feedback zu Lösungsvorschlägen geben beziehungsweise aktiv an der Erarbeitung dieser Vorschläge mitwirken. So kann ein direkter Austausch zwischen Fachleuten und Laien stattfinden oder eine Diskussion zwischen Akteursgruppen mit unterschiedlichen Hintergründen und Interessen versachlicht werden (Allianz vielfältige Demokratie 2017: 6). Hier liegt der zentrale Vorteil gegenüber selbstselektiven Verfahren, die stets der Gefahr einer Prägung durch Einzelakteure und deren Interessen unterliegen.

Beteiligungsverfahren sind aber immer individuell zu betrachten, so dass hier keine Pauschalaussage getroffen werden sollte. Der Einsatz von Zufallsbürgerinnen und -bürgern ist stets auf Neue sorgfältig abzuwägen.

Zur Person

Daniel Hitschfeld (32), Senior Consultant bei navos – Public Dialogue Consultants GmbH am Standort Düsseldorf. Sein Schwerpunkt liegt in der Konzeption und Umsetzung von Bürgerdialogen und Öffentlichkeitsarbeit für Infrastrukturprojekte in unterschiedlichen Planungs- und Genehmigungsphasen.