Erfahrungen der Stadt Köln mit dem Instrument des Bürgerhaushaltes

Foto: György Soponyai via Flickr.com, Lizenz: CC BY-NC 2.0

Der Bürgerhaushalt stellt ein modernes und transparentes Instrument der Bürgerbeteiligung dar. Die Bevölkerung wird dabei aktiv in die Planung von öffentlichen Ausgaben und Einnahmen einbezogen. Dieser beteiligungsorientierte Ansatz gibt den Einwohnerinnen und Einwohnern die Möglichkeit, ihre Ideen einzubringen und zu diskutieren, wie und wofür die Stadt ihre Finanzen einsetzen soll. Die Ansätze zur Durchführung eines Bürgerhaushaltes können hierbei sehr unterschiedlich ausfallen. So kann bei Bürgerhaushalten der gesamte Haushalt einer Kommune zur Diskussion gestellt werden oder nur bestimmte Haushaltsbereiche. Alternativ kann nach Einsparpotenzialen gefragt werden beziehungsweise nach neuen Einnahmequellen. Jede Kommune sollte sich im Vorfeld zur Aufstellung eines Bürgerhaushaltes überlegen, welche Ziele sie mit der Beteiligung der Bürgerschaft verfolgt.

Sowohl die Zielsetzungen eines Bürgerhaushaltes, als auch die grundsätzliche Weiterentwicklung des Instruments der Bürgerbeteiligung, sollten kontinuierlich betrachtet werden. So zeigt die Praxis, dass die Nähe zur Lebenswirklichkeit zum unmittelbaren Lebensumfeld der Menschen, für die Mobilisierbarkeit eine große Rolle spielt.

Das bedeutet, dass die Involvierung der Bürgerinnen und Bürger ausschließlich im Zuge des jährlichen kommunalen Haushaltes nicht mehr den aktuellen Erfordernissen beziehungsweise Ansprüchen der Stadtgesellschaft entspricht. Hier bedarf es einer Öffnung und Weitung. Künftig wird es vielmehr darauf ankommen, einerseits die Einwohnerinnen und Einwohner tiefer und mit höherer Relevanz in die Finanzthemen mit einzubinden, andererseits den Sprung zur Ganzjährigkeit zu vollziehen. Das kann auch die unterjährige Bürgerbeteiligung während des gesamten Haushaltsjahres bedeuten, gewährleistet mithin einen Beteiligungshaushalt und ermöglicht transparente sowie kontinuierliche Einblicke und somit die Schärfung der Gesamtsicht auf die komplexen kommunalen Haushaltsthemen, nicht nur eine ausschnittbezogene Detailbetrachtung.

Darüber hinaus erlaubt diese Beteiligungsstrategie die Fokussierung auf die langfristigen Wirkungen von städtischen Investitionen und erhöht in der Bürgerschaft die Sensibilität für die mehrjährige Finanzplanung der Kommune. Dies stellt einen überaus wichtigen Aspekt dar, wenn man bedenkt, dass bis dato in der Bevölkerung eher der Eindruck vorherrscht, dass der städtische Haushalt einjährig wirkt.

Die Stadt Köln hat ihre Bürgerinnen und Bürger erstmals im Jahr 2007 aufgerufen, sich im Rahmen der Aufstellung der Haushalte für die Jahre 2008 und 2009 zu beteiligen. Durch die Einbeziehung wurde für das komplexe Thema „städtischer Haushalt“ sensibilisiert, wie auch umfassend und vor allem verständlich darüber informiert. Seither ist der Kölner Bürgerhaushalt Bestandteil der jährlichen Haushaltseinbringung. Der Bürgerhaushalt ist ein indirekt- demokratisches Instrument, das heißt die Bürgerinnen und Bürger entscheiden nicht, sondern sind beratend tätig. Er ersetzt nicht die Entscheidungshoheit der Stadtverwaltung beziehungsweise der politischen Vertreter. Die Resultate einer solchen konsultativen Bürgerbeteiligung und die so gewonnenen Informationen sind ein zusätzlicher Input und Entscheidungshilfe für die weiteren Abwägungsprozesse.

Insbesondere ein internetbasierter Bürgerhaushalt ist ein geeignetes Instrument, um auch ein nicht organisiertes, aber interessiertes Publikum aus der Bürgerschaft anzusprechen und zu motivieren, untereinander beziehungsweise mit der Stadtverwaltung in Dialog zu treten, sowie diesen zu intensivieren. Vorschläge können unterbreitet, diskutiert, bewertet und kommentiert werden. Mit keinem anderen Verfahren verfügt man über die Möglichkeit, in einem so kurzen Beteiligungszeitraum eine entsprechend große Anzahl von Bürgerinnen und Bürgern zu erreichen. Entsprechende Internet- Portale dienen hierbei als schnelles Informationsmedium und geben sowohl den Ideengebern als auch Verwaltung und Politik Feedback zu den eingestellten Vorschlägen, deren Akzeptanz in der übrigen Bevölkerung, sowie zum Verfahrensstand des gesamten Beteiligungsverfahrens.

Daneben gibt es im Rahmen der Durchführung der Kölner Bürgerhaushalte alternativ die Möglichkeit, sich schriftlich oder telefonisch zu beteiligen.Bildschirmfoto 2016-06-27 um 12.09.10

Durch die Bewertungen ergibt sich eine Rangfolge. Die hieraus resultierenden TOP-Listen werden durch die Verwaltung auf ihre rechtliche und faktische Realisierbarkeit geprüft und ins politische Beratungsverfahren gebracht. Abschließend befindet der Rat der Stadt Köln über eine Umsetzung ausgewählter Vorschläge (vergleiche auch Abbildung 1 „Phasen des Bürgerhaushalts“).

Die angesprochene Motivation, als Bürgerin und Bürger an den Bürgerhaushalten der Kommune möglichst langfristig mitzuwirken, muss gefördert und gespeist werden. Dies erreicht die Verwaltung, indem sie dafür sorgt, dass die ausgerufenen Bürgerhaushalte interessante Inhalte und Diskussionsthemen der Stadtgesellschaft bieten. Essentiell hierbei ist, dass die Teilnehmerinnen und Teilnehmer mit ihren Anliegen und Vorschlägen ernst genommen werden und im weiteren Auswahlverfahren diese auch näher betrachtet, prüft und im besten Fall realisiert. Somit werden die Bürgerinnen und Bürger als Wissensträger aufgewertet.

Wichtig bei der Publikation eines solchen Vorhabens ist die Form der Veröffentlichung, gerade wenn es darum geht, ein bis dato neues Instrument möglichst flächendeckend zu implementieren. Die Stadt Köln hat für die ersten Bürgerhaushalts-Verfahren Flyer für ca. 600.000 Kölner Haushalte bereitgestellt, Broschüren, Poster und sonstiges werbewirksames Material, welches an öffentlichen Plätzen und Orten (Restaurants) platziert wurde. Darüber hinaus startete die Stadt Köln eine aufwendige Stadtinformationskampagne über Werbeanlagen im gesamten Stadtgebiet, schaltete Radiospots und führte Presse- und Informationsveranstaltungen für die Kölnerinnen und Kölner, sowie die Vertreter der lokalen Medien in Vorbereitung des Verfahrens, sowie im weiteren Verlauf bis hin zu einer Abschlussveranstaltung in Kölns „guter Stube“, dem Gürzenich, durch.

Die Themen, zu denen die Bevölkerung eingeladen wurde, sich kreativ zu beteiligen, lesen sich sehr vielschichtig. Hier finden sich Schwerpunkte wie „Deine Stadt, Dein Geld“, „Bildung/Schule“ und „Umweltschutz“ sowie „Kinder/Jugend“, „Wirtschaftsförderung“, „Kultur“ und „Sparen“.

Diesen wechselnden Themen der ersten Verfahren lag ein rollierendes System zugrunde. Hierdurch sollten nach und nach möglichst viele geeignete Haushaltsbereiche mit besonders großer Außenwirkung abgebildet werden, mit der Perspektive, dass ähnliche Vorschläge aus den Vorjahren sukzessive verwirklicht werden können, falls sie bisher nicht Bestandteil der TOP-Liste waren.

Aufgrund der immer größer werdenden Anspannung der Haushaltssituation, entschied sich die Stadt Köln im Rahmen des Doppelhaushalts 2013/2014 auch dem Bürgerhaushalt ein korrespondierendes Motto zu geben: „Ideen – Die Haushaltsplanung der Stadt Köln braucht nachhaltige Sparvorschläge“. Insofern standen die Konsolidierungsvorschläge der Verwaltung im Vordergrund, wobei auch weiterhin „freie“ Vorschläge zulässig waren. Kernaussage für die beabsichtigte Sensibilisierung der Bevölkerung war es, darauf aufmerksam zu machen, dass die Haushaltssituation der Stadt Köln keine Spielräume für zusätzliche Ausgaben enthält. Aktuell wurde dem Verfahren in 2015 wiederum eine neue Orientierung unter dem Motto „Köln braucht nachhaltige Ideen für die Planung des städtischen Haushalts“ gegeben. Nunmehr konzentriert sich das Vorschlagswesen auf die jeweiligen Stadtbezirke, in denen die Kölnerinnen und Kölner leben. Das Wirken in den Stadtvierteln stellt einen wichtigen Bestandteil bei der qualitativ hochwertigen und anspruchsvollen Stadtgestaltung, sowie für deren Erhalt dar. Die Bevölkerung soll Ideen zur Verbesserung der Lebensqualität vor Ort entwickeln, aber auch auf Missstände aufmerksam machen. Womöglich gibt es öffentliche Leistungen, auf die künftig verzichtet werden kann?

In der Regel bedarf es jedoch für die Umsetzung von Vorschlägen eines finanziellen Mehraufwandes, dem die Stadt Köln in unterschiedlicher Weise im Rahmen der bisherigen Bürgerhaushaltsverfahren begegnet ist. So wurden zur Realisierung ausgewählter Projekte in 2008/2009 noch 8,2 Million Euro zusätzlich in den städtischen Haushalt eingestellt, in 2010/2011 war es noch eine Million Euro. In den Haushaltsjahren 2012-2014 konnten Maßnahmen nur noch im Rahmen der bestehenden Budgets verwirklicht werden, da es gerade bei den bereits angesprochenen Konsolidierungsvorschlägen der Verwaltung eher um eine Einschätzung und Bewertung der Einsparpotenziale ging.

Einerseits brachten die Kölner Bürgerhaushalte der vergangenen Jahre somit viel positiven Input, der zur Realisierung zahlreicher kleinerer und größerer Maßnahmen geführt hat. Andererseits musste gerade bei kleinteiligen Anregungen innerhalb des Abwägungsprozesses zwischen Allgemein- und Anliegerinteresse zu Gunsten der Allgemeinheit entschieden werden. Dies kann zu Verstimmungen in Teilen der Bürgerschaft führen, sodass sich diese unter Umständen nicht ernst genommen fühlt. Ursächlich hierfür ist der vielfach fehlende Einblick bei den Fach- und Haushaltsthemen in weiten Kreisen der Bevölkerung. Hilfreich wäre hier sicher, nicht nur mit Blick auf die Qualität und Umsetzbarkeit von unterbreiteten Vorschlägen, auch die Verfügbarkeit und Zugänglichkeit von Zahlen, Daten, Fakten der Stadtverwaltung für die Bürgerschaft zu optimieren. Hier sollte sich die Verwaltung gegenüber den Einwohnerinnen und Einwohnern weiter als bisher öffnen. Instrumente hierfür sind „Open Data“ und „Open Budget“. Dies schafft neben einer verbesserten Kommunikation zwischen Verwaltung und Bürgerinnen und Bürger eine höhere Akzeptanz bei der Bevölkerung für das städtische Handeln. Ferner wird der Politik und Verwaltung eine bessere Sicht auf Probleme vor Ort und somit ein gezielteres Wirken ermöglicht.

Es wird künftig also darauf ankommen, die kooperative Beteiligung der Einwohnerinnen und Einwohnern stärker zu leben und die Sensibilität dafür herzustellen, wie es um die finanzielle Situation der Kommune steht und warum es bestimmte Schwerpunkte gibt. Insofern sollte bei der Ausgestaltung künftiger Bürgerbeteiligungsmodelle auch in Betracht gezogen werden, den Blick der Bürgerschaft stärker als bisher auf die Pflichtaufgaben der Kommune, wie Verkehr, Infrastruktur, Bildung, Umwelt und Energie zu richten und die Stärke dieses Instruments für anstehende Priorisierungen zu nutzen.

So kann trotz aller zu befürwortenden Transparenz der Stadtverwaltung gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern, sowie deren Beteiligung im Rahmen von Bürgerhaushalten ein solches Instrument in seiner bestehenden Form keine Verantwortung verschieben oder Haushaltsprobleme lösen. Dennoch ist seine Bedeutung unter dem Aspekt der Einbeziehung der Bevölkerung in den Beteiligungs- und Gestaltungsprozess ihrer Stadt oder Gemeinde unumstritten und wird im Zusammenhang mit der wachsenden Bedeutung von Open Government auch künftig seinen Platz behaupten. Die Einbindung der Bevölkerung in die Diskussion struktureller Themen kann ein Weg sein, Defizite abzubauen. Fragen nach der Effizienz von Prozessen, der Effektivität von Maßnahmen, der städtischen Aus- und Vergabepraxis, der Qualität kommunaler Leistungen oder neuer Einnahmenquellen und deren Akzeptanz in der Bevölkerung fordern die kooperative Beteiligung. Es braucht demnach nicht nur die Bereitschaft zum Dialog auf Augenhöhe, sondern auch umfassende Beteiligungskonzepte, die Festlegung der Gestaltungsspielräume, transparente Entscheidungsprozesse, ein hohes Maß an Verlässlichkeit und Verbindlichkeit sowie die Repräsentativität der Ergebnisse der Bürgerbeteiligungsverfahren.

Auch wenn die Beteiligung mit jedem Kölner Bürgerhaushalt rückläufig war, lässt sich das Interesse daran nach wie vor eindeutig ablesen. Dies zeigen auch die Beteiligungs- und Kommentarstatistiken, die die Stadt Köln aus den bisherigen Bürgerbeteiligungsverfahren erhoben hat. So gaben die ca. 3.700 Teilnehmerinnen und Teilnehmer des vierten Bürgerhaushalts nahezu ebenso viele Bewertungen und Kommentare ab wie die über 10.000 Nutzer des ersten und zweiten Verfahrens. Darüber hinaus kann die geringere Beteiligung bei Verfahren der jüngeren Vergangenheit auch darauf zurückgeführt werden, dass sich die Bürgerinnen und Bürger intensiv mit den bereits eingebrachten Vorschlägen auseinandersetzen und somit Dopplungen vermeiden, die in der statistischen Aufbereitung entsprechende Auswirkungen haben. Nicht zu vernachlässigen ist sicher der Aspekt der behandelten beziehungsweise angesprochenen Themen. Manche Bereiche polarisieren mehr als andere und erzeugen Betroffenheit bei den Kölnerinnen und Kölnern.

Letztlich wird es Aufgabe der Verwaltung sein, das Instrument des Bürgerhaushalts auch künftig erfolgreich zu etablieren, indem sie einerseits weiterhin spannende Themenkomplexe liefert und die Bevölkerung mit ihrem Gestaltungswillen sowie der Liebe zu ihrer Stadt nachhaltig motiviert. Ein Indiz hierfür liefert der aktuelle Bürgerhaushalt 2015. Hier lässt sich eine Steigerung der Beteiligungszahlen als auch eine Erhöhung der Qualität und des Konkretisierungsgrades bei den eingebrachten Vorschlägen verzeichnen. Andererseits muss es der Kommune ein besonderes Anliegen sein, die Beteiligungsmöglichkeiten weiterzuentwickeln und durch eine ausgewogene Erweiterung der Gestaltungsspielräume für die Bürgerinnen und Bürger die repräsentative Demokratie zu ergänzen und das Vertrauen der Bürgerschaft in die Kommunalverwaltung weiter auszubauen.

Die Autorin

Gabriele C. Klug, geb. 1955 in Frankfurt am Main, ist seit 2010 Stadtkämmerin der Stadt Köln. Nach dem Studium der Rechtswissenschaften arbeitete sie als Rechtsanwältin, war in verschiedenen Positionen im Staatsdienst des Landes Hessen tätig und wurde 1994 Bürgermeisterin der Stadt Rüsselsheim. Zudem war sie Beigeordnete und Kämmerin der Stadt Wesel. Gabriele C. Klug ist Mitglied des Aufsichtsrats der Portigon AG, Mitglied des Bundesvorstands von Transparency International Deutschland e.V. und engagiert sich in verschiedenen Fachverbänden. Seit Oktober 2011 ist sie zudem Vorstandsvorsitzende von GrünKom e.V.

Dieser Text ist dem kostenlos erhältlichen ersten KURSBUCH BÜRGERBETEILIGUNG entnommen, dessen Nachfolger im Herbst 2016 erscheint.

Literaturhinweise

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Berlin Institut für Partizipation (Hrsg.)

Bürgerbudgets in Deutschland. Formen, Bedeutung und Potentiale zur Förderung politischer Teilhabe und bürgerschaftlichem Engagements

Berlin Institut für Partizipation 2021, ISBN: 978-3942466-48-6.

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Kirsten Fründt, Ralf Laumer (Hrg.) (Hrsg.)

Mitreden: So gelingt kommunale Bürgerbeteiligung - ein Ratgeber aus der Praxis

Büchner Verlag, 2019, ISBN: 978-3-96317-158-1.

(Links | BibTeX)

Allianz Vielfältige Demokratie/Bertelsmann Stiftung (Hrsg.)

Wegweiser Breite Bürgerbeteiligung: Argumente, Methoden, Praxisbeispiele

2018.

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Allianz Vielfältige Demokratie/Bertelsmann Stiftung (Hrsg.)

Bürgerbeteiligung, Volksabstimmungen, Parlamentsentscheidungen: Empfehlungen und Praxisbeispiele für ein gutes Zusammenspiel in der Vielfältigen Demokratie

2018.

(Links | BibTeX)

Susanne Menge

Bürgerbeteiligungsverfahren in Großbauprojekten am Beispiel "Dialogforum Schiene Nord"

In: Jörg Sommer (Hrsg.): Kursbuch Bürgerbeteiligung #2, Verlag der Deutschen Umweltstiftung | bipar, Berlin, 2017, ISBN: 978-3942466-15-8.

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