Demokratie und Solidarität

Das Bundesverfassungsgericht hat sein Urteil zu den EZB-Anleihen in einer Zeit gefällt, in der wir unsere Demokratie zugleich unter dem Stress des Corona-Virus sehen. In beiden Herausforderungen geht es um ein Übergewicht exekutiver und nur unzureichend demokratisch legitimierter Politiken, jedenfalls in den Augen ihrer Kritiker.

Auf dem Münchner Marienplatz, in Dresden und anderen Orts sehen wir Demonstranten gegen die staatlichen Anti-Corona-Strategien marschieren, nur allzu sehr Seit an Seit mit antidemokratischen Nationalisten, deren erster Nährstoff der Kampf gegen die gemeinsame Euro-Währung war, später gegen die Rettungsschirme für die mediterranen Schuldenstaaten. Es sind die gleichen Leute.

Im Fall des Corona-Virus sollte unsere Demokratensorge freilich nicht nur einer Machtvermehrung der Exekutive gelten, die nun die Gunst der Stunde ergreift, sondern auch der beklagenswerten Enthaltsamkeit unserer Parlamente. Mit beispielloser Eile hat unser Bundestag zwar viele Milliarden für die Rettung unserer Wirtschaft und die Milderung sozialer Pandemiefolgen bewilligt, nicht aber eine Mitbestimmung bei den Prioritäten beansprucht, die nun für den Neustart gesetzt werden müssen. Ganz zu schweigen von einer parlamentarischen Grundwertedebatte, wenn es um die existenzielle Frage der notfallmedizinischen Triage geht, um die Auswahl, welchem von mehreren Corona-Kranken der eine Platz am Beatmungsgerät eingeräumt werden soll. Was aber ist unsere Demokratie, wenn nicht in ernster Lage eine ethische?

In der Corona-Sache wie auch – folgen wir dem Bundesverfassungsgericht – in der EZB-Anleihenpolitik müssen stets dort, wo Wertekonflikte entstehen, diese benannt und in einer rationalen Güterabwägung nachvollziehbar entschieden werden. In der Corona-Krise sehen wir unsere Kanzlerin, wie wir sie schon im Flüchtlingszustrom von 2015 gesehen haben, vernünftige Entscheidungen treffen, aber ihre Abwägungen nicht ihrem Volk offenbaren – im einen wie im anderen Falle mit drastischen demokratiepolitischen Konsequenzen. Mit dem Titel der jüngsten Fernsehdokumentation erleben wir „Die Getriebene II“.

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Der Karlsruher Widerstand gegen die europäischen Institutionen gründet im demokratischen Teilhaberecht des Bürgers (Art. 38 GG) und Leitprinzip der Verhältnismäßigkeit allen staatlichen Handelns. Schon wegen der sog. Ewigkeitsgarantie des Artikel 79 Absatz 3 GG dürfen diese Grundprinzipien des Rechtsstaates nicht angetastet werden, nicht einmal durch eine verfassungsändernde Mehrheit und gewiss nicht durch eine Delegation staatlicher Kompetenzen auf eine supra-nationale Ebene, auf der Verfassungsleitprinzipien in der Praxis nicht gewährleistet sind. Diesen Kernbestand zu verteidigen, ist bei alledem Verpflichtung nicht nur des Bundesverfassungsgerichts, sondern aller Staatsgewalten.

Dementsprechend richtet sich das Urteil nicht etwa unmittelbar gegen die europäische Zentralbank und erst recht nicht gegen den EuGH, sondern gegen die Bundesregierung und den Bundestag. Denn diese deutschen Staatsorgane hätten ihre aus Art. 23 Abs. 1 GG folgende „Integrationsverantwortung“ (entwickelt im sog. Lissabon-Urteil des BVerfG von 2009) vernachlässigt, einen „vergleichbaren Grundrechtsschutz“ auf europäischer Ebene zu gewährleisten. Die Demokratierechte der Beschwerdeführer aus Art. 38 GG seien dadurch verletzt worden, dass eine rechtsstaatlichen Ansprüchen genügende Anwendung des auch in den EU-Verträgen verankerten Verhältnismäßigkeitsprinzips (Art. 5 EUV) nicht sichergestellt worden sei, auch nicht die Gesetzlichkeit von Kompetenzregelungen auf europäischer Ebene.

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In klassischer Perspektive wäre es in der attischen Demokratie undenkbar gewesen, für den Einzelnen wie für die Polis so schicksalsprägende Entscheidungen an exekutive Institutionen auszuliefern und noch dazu nicht zurückholbar an Organe mit einer sehr indirekten, mehrfach mediatisierten demokratischen Legitimation. Der Empiriker Aristoteles hat in seiner Analyse der Regierungsformen seiner Zeit – und dies wohl sehr realistisch – dafür erkannt, dass Demokratie und Oligarchie keine absoluten Gegensätze sind, jeder Demokratie auch oligarchische Züge innewohnen, mal mehr, mal weniger. Und umgekehrt sehen wir selbst, dass auch Oligarchien demokratische Züge nicht fremd sind. Es trennt das eine vom anderen weniger eine klare Grenze als vielmehr ein Graubereich. Wo steht das Europa von Brüssel und Luxemburg in dieser Zwischenzone? Woran ist eine Oligarchie zu erkennen, wenn nicht daran, ihre Entscheidungen nicht vor dem Bürger, dem Volk begründen zu müssen?

Man wird die Karlsruher EZB-Entscheidung zusammen mit einem früheren Urteil des Bundesverfassungsgerichts lesen müssen (dem sog. Dreiprozenturteil von 2014), wonach der Machtverschiebung an die EU letzte Grenzen gesetzt sind und dies nicht nur wegen beschränkter Legislativ- und Kontrollrechte des Europa-Parlaments, sondern auch wegen dessen noch sehr unvollkommener Legitimation durch nicht dem Gleichheitsprinzip genügende Europawahlen. Nun fügt es hinzu, das Karlsruher Gericht, dass auch in der europäischen Gerichtsbarkeit unverzichtbare Prinzipien unseres Grundrechtsstaates nicht ausreichend gewährleistet erscheinen. An der Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts, den Kernbestand des demokratischen Rechtsstaates zu verteidigen, sollte im Lichte des Art. 79 Abs. 3 GG kein Zweifel sein.

Erinnern wir uns auch daran, dass dem Brexit ein legitimer demokratischer Widerstand innewohnte und insbesondere gegen die Unterordnung der eigenen unter die europäische Gerichtsbarkeit. Ohne einen solchen demokratiepolitischen Kern und alleine aufgrund chauvinistischer Lügen hätte die älteste Demokratie Europas der Union nicht den Rücken gekehrt.

Ist diese Mahnung auf dem Kontinent wirklich verstanden worden?

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Überzeugte und solidarische Europäer sollten nicht der Versuchung erliegen, die Anleihenpolitik der EZB für einen Ausweis europäischer Solidarität zu halten. Die Karlsruher Entscheidung ist kein Verrat an der europäischen Brüderlichkeit. Um es mal so zu sagen, lassen sich ein Gerichtspräsident Voßkuhle und seine KollegInnen in den roten Roben phänotypisch schwerlich in eine Reihe stellen mit „besorgten Bürgern“, in Wahrheit aber sehr unsolidarischen und wenig mitmenschlichen Demonstranten, die Arm in Arm mit völkischen Nationalisten nicht zum ersten Mal gegen ein solidarisches Europa auf die Straße gehen.

Indessen, wie sollten EZB-Anleihen als Ausweis einer europäischen fraternité gelten können, wenn sie von den Adressaten mitnichten als solche wahrgenommen werden, ganz zu schweigen von den als Knebelwerkzeuge wahrgenommenen Rettungsschirmen? Europäische Solidarität ist schon von daher ein völlig abwegiger Maßstab für eine Bewertung des Karlsruher Diktums.

Eine Politik der Solidarität für Europa muss anders aussehen. Sie muss klar und wahrnehmbar den Menschen gelten, den Völkern und durchaus nicht zum Nulltarif. Gegen den Vorwurf mangelnder europäischer Solidarität, der mir als Verteidiger der Karlsruher Entscheidung gemacht werden könnte, stelle ich mein klares Bekenntnis zu einem Europa des sozialen Ausgleichs, in dem analog unserer eigenen sozialen Marktwirtschaft und in einer europäischen Erweiterung derselben die strukturelle Schieflage zwischen Nord und Süd durch Transferleistungen zumindest teilweise austariert wird. Nur muss dies in einem transparenten und demokratisch legitimierten Rahmen geschehen, nicht im falschen Pelz der EZB-Anleihenflutung.

Nebenbei gesagt und zum Ausweis meiner kaum übertrefflichen Europa-Gesinnung plädiere ich nachdrücklich auch für eine substantielle Solidarität mit den Mittelmeerstaaten in Sachen Flüchtlingsaufnahme. An anderer Stelle habe ich argumentiert, dass Seehofers Obergrenze ethisch dann auch eine Untergrenze zu sein hat. Die Aufnahme von nur 500 Flüchtlingskindern, bisher noch unter 100, bleibt als Ziel weit hinter unseren ethischen Verpflichtungen zurück. 5.000 mindestens müssten es sein, jetzt und sofort.

Und ist es nicht ein Elend mit diesem Europa, dass sich Chinesen und Russen in südlichen und südosteuropäischen Krisenländern mit dürftigen Gesten als wahre Freunde aufspielen können? Unsere durchaus massiven Anstrengungen und Opfer für EU-Hilfsprogramme hingegen werden dort immer wieder als völlig unzureichend empfunden, wenn nicht gar als Diktate.

Dass trotz großen Aufwands eine von den europäischen Partnervölkern auch so wahrgenommene Solidaritätspolitik in der EU nicht gelungen ist, eine solche oft am gegenteiligen Ton nicht zuletzt deutscher Akteure gescheitert ist, darin sehe ich ein Armutszeugnis für die  deutsche Europapolitik und deutsche Europa-Diplomatie.

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Haben wir nun, in unserer Betrachtung, die ethischen Kategorien als Maßstäbe für eine Bewertung der verfassungsgerichtlichen Entscheidung hinter uns gelassen, so bleibt, sehr viel nüchterner, die vergleichsweise emotionslose Frage nach der wirtschaftspolitischen Erforderlichkeit und Nützlichkeit der EZB-Strategien. Dass es aus globalen Gründen ohnehin, d. h. auch bei Beibehaltung der DM, zu Niedrigstzinsen und zur Entwertung von Sparkonten und Lebensversicherungen gekommen wäre, ist ein ernstes Argument. Und nicht weniger die Erwägung, durch Nothilfen für chronische Schuldenländer diese vor populistischen Entgleisungen und vor einer Abkehr vom europäischen Projekt zu bewahren, durch Demokratiestabilisierungshilfen.

Aber es gehört dies alles hinein in eine politische, demokratische Auseinandersetzung mit einem Zielkonflikt, dessen Lösung von der Anerkennung und Berücksichtigung bürgerlicher Grundrechte ausgehen muss, von der Erforderlichkeit, Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit eines etwaigen Eingriffs gerechtfertigt sein muss. Wenn dies alles auf der Ebene der EZB und des EuGH unterblieben ist, so können deren Entscheidungen nach unseren Rechtstraditionen und in unserer Rechtssprache in der Tat nur als Willkür bezeichnet werden.

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Teile des Karlruhe-Urteils können als eine Quintessenz demokratischer Philosophie gelesen werden.

Das Karlsruher Gericht ist jedoch gleichzeitig ein für seinen Pragmatismus bekanntes Gericht. So hat es nun der EZB eine dreimonatige Nachfrist eingeräumt, bevor die Bundesbank ihre Zusammenarbeit im Rahmen des EZB-Anleihenkauf-Programms beenden müsste. In einer  nachgelieferten Begründung ihrer Strategien wird die EZB monetäre und wirtschaftliche Auswirkungen nicht nur identifizieren, sondern in einer Abwägung auch gewichten und nachvollziehbar und zumindest plausibel priorisieren müssen.

Es ist eine spannende Frage, welche Organe auf nationaler und europäischer Ebene sodann die Stichhaltigkeit der EZB-Begründung zu prüfen haben und nach welchen Kriterien sie dies tun werden. Aus Sicht der Bürger können wir nur hoffen, dass dies nicht nur den Exekutiven überlassen bleibt, sondern endlich auch Bundestag und Europäisches Parlament ihren demokratischen Kontrollpflichten nachkommen werden.

Zweitens, nicht minder wichtig, sollte man sich an die langjährige pragmatische Tradition des Karlsruher Gerichts erinnern, Regierung und Parlament die Möglichkeit zu geben, eine für verfassungswidrig befundene Gesetzgebung zu korrigieren. Wo die Roten Roben beispielsweise mit enormen Auswirkungen einer Entscheidung auf den Bundeshaushalt konfrontiert waren, gewährten sie den Behörden regelmäßig eine Frist, in der sie Sachverhalte neu und nunmehr verfassungskonform regeln konnten.

Angesichts dieser Tradition erscheint es mir wahrscheinlich, dass das Gericht die Fortsetzung der EZB-Programme für einige Zeit tolerieren wird, diese hoffentlich verantwortungsbewusster begründet und erklärt, während Regierung und Parlament versuchen würden, sich im Europäischen Rat und in den anderen EU-Institutionen auf verfassungsfeste Klarstellungen zu den Zuständigkeit und der Pflichten der EZB und des Europäischen Gerichtshofs hinzuwirken haben. Dies könnte letzten Endes eine Änderung der Verträge erfordern, einen Prozess der Klärung und des Fortschritts, dem der europäische Demokrat und Föderalist erwartungsvoll entgegen sehen sollte.

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Steilvorlage für die rechtsstaatsfeindlichen Autokraten in Ostmitteleuropa? Hätte nicht das Bundesverfassungsgericht in dieser Perspektive auf seinen krassen Spruch verzichten sollen? Was für ein rechtsstaatsfremder Gedanke, Verfassungspositionen nicht zu vertreten, weil üble Burschen damit ihren Schindluder treiben könnten. Imaginieren wir ein Karlsruher Urteil wie folgt: „Die Rechtsprechung des EuGH ist mit Grundprinzipien der deutschen Verfassung nicht vereinbar. Mit Rücksicht auf eine möglichen antidemokratischen Missbrauch einer EuGH-kritischen Entscheidung haben wir solche Bedenken freilich zurück gestellt!“ Der Staatsskandal wäre offensichtlich.

Dem Bundesverfassungsgericht eine Stärkung der Autokraten im Kreise der EU vorzuwerfen, stünde der mit deren Wohlwollen ins hohe Amt gelangten Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen nicht gut an, auch angesichts ihres nur allzu diskreten Umgangs mit den Rückbauern des Rechtsstaates im Club der Visegrad-Länder. Ein Vertragsverletzungsverfahren würde auf eine Feststellung durch den EuGH hinauslaufen, dass der Kernbestand des deutschen Grundgesetzes europäische Verträge verletzt. Oha!

War nicht die Rede von einer Studie, der zufolge die Programme der EU autokratische Entwicklungen in einer Reihe von Mitgliedstaaten fördern und stabilisieren? Steile These oder plausibel?

Ohne zum Verräter am europäischen Friedenswerk zu werden, dürfen wir kritisch auch nach den Verhältnissen im EuGH und anderen EU-Institutionen fragen. Wie konnte es zu einem solchen EuGH-Urteil kommen? Wie dazu, dass unser auch international hochangesehenes Verfassungsgericht die Luxemburger Rechtsprechung als schlichtweg nicht mehr nachvollziehbar und willkürlich bezeichnen muss? Spielen womöglich in den Einstellungen von Europarichtern nationale Interessen eine Rolle, der ganzen Richterbank und vor allem der Rapporteure? Wer wird denn als Richter zum EuGH entsandt, die besten und unabhängigsten Juristengeister oder hier und da Freunde der Regierenden?

Insoweit werden wir Europa-Bürger auf einen dringend notwendigen Aufklärungseifer unserer Europa-Journalisten hoffen müssen. Naivität und Gottvertrauen in Sachen supranationaler Unabhängigkeit europäischer Institutionen wären jedenfalls fehl am Platze.

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Nochmals: Qua Rücksichtnahme auf höchst ungute Verhältnisse anderswo nun auch unsere eigenen demokratischen und rechtsstaatlichen Standards zu senken, eine solche Mechanik darf es nicht geben!

Der Europäische Gerichtshof wird diese Probleme nicht lösen. Wenn die politische Ebene dies nicht tut, werden wir mit diesen Phänomenen leben müssen, gegebenenfalls der Realitäten bewusst, dass die EU auf absehbare Zeit keine perfekte Union demokratischer Werte ist und sein wird. Die Geschichte des europäischen Integrationsprozesses zeigt, dass die Nationen daran festhalten, wenn sie auf positive Anreize reagieren, nicht unter dem Druck von Sanktionen. In der Zwischenzeit sollten wir versuchen, unser Verständnis dafür zu vertiefen, was Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in einer neuen Europäischen Allianz für Demokratie bedeuten, die von den ursprünglichen Gründervölkern gebildet werden könnte, zuzüglich einiger anderer Wertedemokratien, beginnend mit unseren griechischen Freunden. Der soeben lancierte deutsch-französische Vorschlag für einen Corona-Wiederaufbaufonds geht in diese Richtung. Die Initiative von Angela Merkel und Emmanuel ist jedenfalls sehr viel näher an einer demokratischen Legitimation und Verantwortlichkeit als die Anleihenkaufprogramme der EZB. Als Zuschüsse geplant würden sie den Empfängerländern eine weitere Schuldenlast ersparen und endlich einmal als solidarische Hilfe wahrgenommen werden können. Sie sollten möglichst in einem Solidarpakt der rechtsstaatlich bewährter Euro-Länder vergeben werden, um sie nicht von der Zustimmung besonders unsolidarischer Länder abhängig zu machen, die vermutlich ohne sachliche Rechtfertigung einen Preis für ihre Zustimmung fordern würden. Die Chance, die Euro-Währungsgemeinschaft im Sinne politischer Inzentive als Solidargemeinschaft zu festigen, sollte nicht vergeben werden.

Als überzeugte Europäer und zugleich engagierte Demokraten, Verteidiger des Rechtsstaates sollten wir dem Verfassungsgericht dankbar sein für einen mutigen, unbequemen aber notwendigen Spruch.

Europa darf uns keinen Abbau der Grundsäulen unserer demokratischen Verfassung abverlangen. Das müsste dann ein Europa ohne uns werden. Doch schauen wir erst mal, wie wir Demokratie und Rechtsstaat in Europa stärken und vertiefen können.

Zur Person

Nach seinen letzten Stationen im deutschen diplomatischen Dienst, zuletzt als Gesandter in Athen und schließlich beim Heiligen Stuhl, arbeitet Guy Féaux de la Croix jetzt als Rechtsanwalt und Publizist. In seinen Schriften beschäftigt er sich unter anderem mit geschichtspolitischen Themen (Erster Weltkrieg, Versailler Vertrag, Schuld und Geschichte) sowie demokratie-theoretischen Zusammenhängen, von den Anfängen der Demokratie im alten Athen bis heute.