Das Konzept der Partizipationsleiter

Ein Modell von Sherry R. Arnstein zur Klassifikation von Bürgerbeteiligungsverfahren

Sherry R. Arnstein veröffentlichte 1969 „A Ladder of Citizen Participation“ und leistete einen wichtigen Beitrag bei der Erarbeitung von Analysemodellen zur Messung der Beteiligungstiefe in Partizipationsprozessen.

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In Deutschland lässt sich seit einigen Jahren ein zunehmender Trend von Bürgerbeteiligung beobachten. Allerdings ist die reine Anzahl an durchgeführten Verfahren nur wenig aussagekräftig. Entscheidend für die Qualität von Partizipationsverfahren ist zusätzlich die Beteiligungstiefe. Wenn Beteiligungsformate von den Teilnehmenden als Alibiveranstaltungen ohne inhaltliche Relevanz für die spätere Entscheidungsfindung wahrgenommen werden, sind sie sogar kontraproduktiv. Erfolgreiche Prozesse setzen daher inhaltliche Mitwirkung voraus: „There is a critical difference between going through the empty ritual of participation and having the real power needed to affect the outcome of the process“ (Arnstein 1969: 216), schrieb die Politikwissenschaftlerin Sherry R. Arnstein vor rund 50 Jahren. Sie veröffentlichte 1969 die „Ladder of Citizen Participation“, in welcher unterschiedliche qualitative Ebenen der Teilhabe an Entscheidungen vorgestellt und eingeordnet werden.

Der Aufbau des Modells

Quelle: eigene Darstellung nach Arnstein 1969: 217.

Die Partizipationsleiter setzt sich aus acht Stufen zusammen, wie die nebenstehende Abbildung zeigt. Diese reichen von manipulativen Prozessen über Konsultation bis hin zur Selbststeuerung der Bürger und werden in drei Großgruppen zusammengefasst: „keine Beteiligung“, „Scheinbeteiligung“ und „Bürgermacht“. Nur letztere wird von Arnstein als echte Beteiligung bezeichnet: „[…] citizen participation is a categorical term for citizen power. It is the redistribution of power that enables the have-not citizens, presently excluded from the political and economic processes, to be deliberately included in the future“ (Arnstein 1969: 216).

Die Kategorie „Keine Beteiligung“ umfasst die untersten Leitersprossen „Manipulation“ (Stufe eins) und „Therapie“ (Stufe zwei). Bürger erhalten hier lediglich ausgewählte Informationen, damit mögliche Bedenken bei einem geplanten Vorhaben ausgeräumt werden. In der Kategorie „Scheinbeteiligung“ besitzen die Bürger zwar eine Stimme in Entscheidungsprozessen, jedoch besteht keine verbindliche Berücksichtigung dieser Meinungen. Arnstein subsumiert in dieser Kategorie die Verfahren „Anhörung“, „Konsultation“ und „Beschwichtigung“ (Stufen drei, vier, fünf). Die höchste Ebene der Leiter ist die „Bürgermacht“. Sie setzt sich aus den Kategorien „Partnerschaft“, „Machtübertragung“ und „Bürgerkontrolle“ (Stufen sechs, sieben, acht) zusammen. Hierbei wird den Bürgern immer mehr Entscheidungsmacht übertragen, sodass auf der Ebene der Bürgerkontrolle die Hauptverantwortlichkeit von Entscheidungen bei den Bürgern liegt.

Kritische Einordnung

Arnsteins Modell hat einen wesentlichen Beitrag zur Abgrenzung des Begriffes „Partizipation“ beigetragen. Dennoch sah sich ihre Klassifikation auch Kritik ausgesetzt: Die Wissenschaftler Kevin Collins und Ray Ison bemängeln den hierarchischen Aufbau der Leiter. Dieser setze jede andere als die höchste Beteiligungsstufe mit Versagen gleich und delegitimiere Partizipationsprozesse zufriedener Teilnehmer, wenn diese nicht auf der höchsten Ebene Bürgermacht anzuordnen seien. Zudem wird die lineare Struktur des Modells als problematisch wahrgenommen: „We […] suggest that it is in the process of participation that the nature of the policy issue is best determined. The linear conceptualization of participation does little to emphasize the importance of either the process or the existence of feedback loops, which shape understandings of the situation“ (Collins/Ison 2009: 362).

Heutige Evaluationsschemata für Beteiligungsprozesse bedienen sich implizit und explizit der Überlegungen Arnsteins. Allerdings nutzen sie zur analytischen Betrachtung von Bürgerbeteiligung oft nur noch drei Stufen: Information, Deliberation und Konsultation. Beim informativen Verfahren findet Beteiligung durch die Weiterleitung von transparenten Informationen statt, jedoch besitzen die Bürger keine Einflussmöglichkeiten auf politische Entscheidungen. Bei deliberativen Prozessen werden die Bürger konsultativ hinzugezogen und ihre Meinungen in Diskussionsrunden und offenen Gesprächen abgefragt. Das kollaborative Verfahren umfasst informative sowie deliberative Prozesse und ermöglicht durch Empowerment von Bürgern deren Mitentscheidung. „Kollaboration heißt hier, dass gemeinsame Recherchen und Analysen, dass Begehungen und Interviews durchgeführt werden, intellektuelle und künstlerische Auseinandersetzungen statt finden können […]. Es geht also um konkrete Prozesse der Zusammenarbeit, in der nicht nur die Meinungen und Gedanken, sondern auch die Fähigkeiten und die vielfältigen Potentiale aller Beteiligten zueinander finden, in einen produktiven Entwicklungsprozess einfließen und zu konkreten und realisierbaren Ergebnissen führen. Auf diese Weise findet die höchstmögliche Identifikation der Beteiligten mit den Ergebnissen statt und Macht manifestiert sich als Gestaltungsmacht am konkreten Ergebnis.“, schreibt der Beteiligungsexperte Jascha Rohr. Andere Fachleute nutzen für die dritte Stufe allgemeiner die Formulierung „Entscheiden“: „Die Bürgerinnen und Bürger […] geben ihre Stimme ab und treffen damit eine verbindliche, gemeinsame und von vielen legitimierte Entscheidung.“, wie im Handbuch zur Partizipation der Stadt Berlin beschrieben wird.

Wertvolles Analysetool

Die Partizipationsleiter von Sherry Arnstein wird heute in Reinform nur noch selten verwendet. Ihre Arbeit findet jedoch Niederschlag in gegenwärtigen Analysemodellen zur Beschreibung und Bewertung von Partizipationsprozessen. Mit ihrer Unterteilung hat sie einerseits auf die Wichtigkeit hingewiesen, den Zweck und die Intention des Initiators von Beteiligungsprozessen zu ergründen. Andererseits ist es ihr mit ihrer Gliederung gelungen, das Bewusstsein für die Notwendigkeit einer inhaltlichen Analyse der Partizipationsmöglichkeiten und der Entscheidungsrelevanz von Partizipationsergebnissen zu schärfen. Empirisch haben diese Überlegungen Einzug in der Verfahrensevaluation erhalten, bei der Zielgrößen anhand von Soll-Ist-Vergleichen betrachtet werden. In normativer Hinsicht bilden sie die Grundlage für eine gesellschaftspolitische Verständigung über die wünschenswerte (möglicherweise themenspezifische) Beteiligungstiefe und daraus erwachsende Mitentscheidungsrechte.

Literatur:

  • Arnstein, Sherry R. (1969): „A Ladder of Citizen Participation,“ Journal of the American Planning Association, Vol. 35, No. 4, 216-224.
  • Collins, Kevin; Ison, Ray (2009): Jumping off Arnstein’s Ladder: Social Learning as a New Policy Paradigm for Climate Change Adaptation. In: Environmental Policy and Governance, 19, John Wiley & Sons: 358–373.