Strukturwandel und Bürgerbeteiligung

Im Interview berichtet Dr. Sebastian Heer über die Wirksamkeit von Bürgerbeteiligung in von Strukturwandel geprägten Regionen.

Herr Heer, Sie analysieren Bürgerbeteiligungsverfahren zum Strukturwandel in der Lausitz. Diese Region hat bereits in den 1990er Jahren einen Strukturwandel erlebt, bei dem mehr als 90 Prozent der Kohle-Arbeiter*Innen entlassen wurden. Des Weiteren zog zwischen 1995 und 2015 knapp jede*r fünfte Bewohner*in aus der Lausitz weg. Wie können Bürgerbeteiligungsverfahren dabei helfen, dass der aktuelle Strukturwandel nicht so verheerende Folgen hat?

In der Tat ist die Abwanderung insbesondere junger Menschen aus der Lausitz eine der Herausforderungen, die bewältigt werden müssen, damit die Region eine Zukunft hat und nicht Fachkräftemangel und Überalterung deren Entwicklungsperspektiven beschränken. Strukturwandelhilfen vermögen die sozio-ökonomischen, kulturellen, ökologischen oder technologischen Grundlagen für die Bewältigung des Braunkohleausstiegs zu schaffen – und das Volumen der Gelder eröffnet der Region Entwicklungschancen ohne historisches Beispiel. Den seit nunmehr drei Jahrzehnten negativen Migrationssaldo der Lausitz hingegen werden sie nur dann aufhalten können, wenn mit diesen Finanzen nicht nur Förderprojekte realisiert werden, sondern Betroffene die Chance haben, diese Zukunft als ihre eigene mitzugestalten und sie sich zu eigen zu machen.

Hierfür wiederum spielt die Beteiligung der Menschen, in deren Lebenswirklichkeit der Strukturwandel eingreift, eine wichtige funktionale Rolle. So eröffnet die Einbindung einer breiten Öffentlichkeit Zugang zu einem regional bzw. lokal vorhandenen Reservoir an Zukunftsvorstellungen, an die Projektträger des Strukturwandels freilich nur anknüpfen können, wenn sie sie kennen. Öffentlichkeitsbeteiligung hilft zudem um Fördermittel im Strukturwandelprozess effektiver einzusetzen, da sie als Korrektiv für vor Ort nur schwer Vermittelbares bzw. Implementierbares frühzeitig Rückmeldung geben kann. Und im Fall gelingender Bürgerbeteiligung speist sich aus dem Erleben der eigenen Selbstwirksamkeit jene Motivation der Menschen, der Strukturpolitik dies alles zugängig zu machen. Darüber hinaus ist Bürgerbeteiligung natürlich ein bi-direktionaler Kommunikationskanal und vermag über den Dialog mit Politik- und Verwaltungsakteuren bei der Vermittlung von Informationen, Beweggründen sowie Grenzen politisch-administrativen Handelns zu unterstützen. Das entlastet nicht nur die Kommunalpolitik vor Ort, es erzeugt obendrein Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Strukturwandelpolitik, verbessert die Berücksichtigung von Interessen und steigert die Akzeptanz dessen, was im Strukturwandelprozess in der Lausitz unternommen wird. Um den Bogen zum Punkt der Abwanderung zu schließen: Ich glaube, dass Menschen bleiben, wenn sich eine über das Familiäre hinausreichende, persönliche Bindung zur Region und deren Entwicklungsperspektive stärken lässt – und richtig angelegte Bürgerbeteiligung kann ein Weg sein, hierzu beizutragen.

An dieser Stelle nochmal nachgefragt: Warum ist eine möglichst breit getragene Akzeptanz des Strukturwandels in der Lausitz für dessen Gelingen so wichtig

In dem Moment, wo das Gefühl entsteht, der Strukturwandel wird in Dresden oder Potsdam an den Bedürfnissen und Befindlichkeiten der Region vorbei beschlossen, werden immer noch präsente Erinnerungen und schmerzliche Enttäuschungen des Strukturbruchs aus den 1990er Jahren wach. Mit dieser „Hypothek der Vergangenheit“ muss der Strukturwandel in der Lausitz umgehen, und dabei spielt das Prozessuale eine erhebliche Rolle. In diese Richtung gedacht ist die Einbindung der Bürger*Innen aus meiner Sicht eine wichtige flankierende Bedingung für das Gelingen des Strukturwandels, denn sie zielt auf die Akzeptanz der Fördermaßnahmen bzw. -strategie bei den Betroffenen. Zugleich signalisiert sie: Eure Meinung wird nicht nur irgendwie angehört, sondern Euer Engagement ist eine der Ressourcen, aus denen in der Lausitz Zukunft – Eure Zukunft – gemacht wird. Insbesondere für junge Menschen in peripherisierten Räumen wie der Lausitz, die früher oder später mehrheitlich vor der Frage des ‚Gehen oder Bleiben?‘ stehen, wäre das ein Zeichen. Aus politikwissenschaftlicher Perspektive ist zu ergänzen, dass mit Akzeptanz hier natürlich neben Fragen der Wirksamkeitsvoraussetzungen von Strukturpolitik auch ganz sensible Aspekte des Vertrauens in Politikhandeln im Allgemeinen berührt sind. Und dieses Vertrauen in demokratisch-legitimierte Politikakteure, das schlägt sich in den Wahlergebnissen der Lausitz der letzten Jahre nieder, ist stetig gesunken. Betrachtet man die Frage der Bürgerbeteiligung aus dieser Perspektive, dann geht es abseits der Förderebene beim Zurückgewinnen von Akzeptanz durch bürgerliche Prozessteilhabe um nicht weniger als die Grundsätze demokratischer Ordnung.

Das Thema Kohleausstieg und der damit verbundene Strukturwandel ist sehr konfliktreich und polarisiert die Menschen. Wie können Bürgerbeteiligungsverfahren Konflikte entschärfen und allgemein akzeptierte Ergebnisse hervorbringen?

Was Sie ansprechen, ist eine Seite von Partizipation, die das Ergebnis von Teilhabe betont. Sie zielt darauf ab, dass es durch Beteiligungsansätze idealerweise gelingt, Konflikte zu befrieden und zu gemeinsam getragenen Lösungen zu gelangen. Das kann bei Vorliegen einer Reihe von Faktoren funktionieren, greift als qualitativer Bewertungsmaßstab für Beteiligungsansätze allerdings nicht weit genug. Denn man sollte ebenso die Prozesskomponente von Bürgerbeteiligung im Blick behalten, die auf gar keinen Fall weniger wirkungsvoll ist. Sie bezieht sich darauf, dass bereits im Prozess des sich-Beteiligens Wirkungen erzeugt und Fähigkeiten erlernt bzw. erprobt werden, die als Proberaum demokratischer Willensbildung einer späteren Konfliktentschärfung zuträglich sind. So verstanden, wirkt Bürgerbeteiligung als ein Prozess der Befähigung im demokratischen Streit, des Aushaltens anderer Meinungen und zur konstruktiven Lösungsorientierung über reine Unzufriedenheit und Protest hinausgehend.

Dies ist insbesondere dann hilfreich, wenn man sich in einem so normativ aufgeladenen, konfliktreichen, mitunter auch stark emotionalisierten Politikfeld wie dem Kohleausstieg in der Lausitz bewegt, wo die „Kohle“ immer noch tief in die regionale Identitätskonstruktion eingelassen ist. Deshalb darf man von Bürgerbeteiligungsverfahren hier auch nicht erwarten, dass sie mit dem Kohleausstieg eine regionale Großkonfliktlage der Lausitz auflösen, an der zudem vieles an Diffusem kristallisiert. Daher würde ich von Partizipationsformaten mit zu großmaßstäblichen thematischen Zuschnitt gerade im Strukturwandelkontext abraten, denn Beteiligung funktioniert dann umso wahrscheinlicher, je konkreter sich das Thema eingrenzen und sich der in der Entscheidung dafür zuständige Adressat benennen lässt. Insofern scheint es eher von Nachteil, wenn Beteiligungsverfahren – und damit komme ich auf Ihre Frage zurück – zu breit angelegt sind und gesamtgesellschaftliche Konfliktlinien beizulegen versuchen. Je spezifischer die zu diskutierende Sachfrage – beispielsweise ein wie auch immer geartetes Bürgervotum zu einem bestimmten Förderprojekt X –, je konkreter die persönliche Betroffenheit bzw. der lokale/regionale Bezug, desto konstruktiver dürfte der Beitrag solcher Beteiligungsformate ausfallen.

Die Förderrichtlinie Strukturentwicklung zum Lausitzer Braunkohlerevier bezuschusst Infrastruktur, Regionalförderung, Umwelt- & Naturschutz, Smart Cities und Regionen in Brandenburg. Inwieweit können Bürger*Innen in Brandenburg über die Verwendung dieser Gelder mitbestimmen?

Vorweg sei kurz bemerkt: Die Förderbereiche des Strukturwandels sind inhaltlich durch das vom Bund beschlossene Investitionsgesetz Kohleregionen (InvKG) festgelegt. Es nennt jene Bereiche, in denen die betroffenen Bundesländer Fördermittel des Bundes überhaupt einsetzen können und setzt die Rahmenbedingungen, welche die Länder dann mit eigenen Förderrichtlinien, Schwerpunktsetzungen und Förderverfahren ausbuchstabieren. Insofern existieren inhaltliche Leitplanken des Förderfähigen, die für jedes Bundesland gleichermaßen gelten – die Verfahrensfrage hingegen ist freier gestaltbar. Was das vom Land Brandenburg geschaffene Verfahren zur Fördermittelvergabe angeht, so gibt es im Prozess der fünf Themenwerkstätten derzeit keine unmittelbare und institutionalisierte, d.h. routinemäßig in den Vergabeprozesses von Fördermitteln integrierte Beteiligung von Bürger*Innen. Eine substantielle und auf Dauer gestellte Einbindung der Betroffenen indes wäre nicht nur wünschenswert, Untersuchungen belegen auch eine diesbezügliche Erwartungshaltung und Bereitschaft bei den Bürger*Innen. Unsere Auswertung von Befragungsdaten aus Dialogformaten der brandenburgischen Wirtschaftsregion Lausitz von 2021 etwa hat gezeigt, dass ein bürgerseitiges Bedürfnis nach mehr Diskussion und kommunikativer Teilhabe am Strukturwandel-Prozess vorhanden ist. Die Bereitschaft, sich unter Einsatz von Zeit, Engagement und Kreativität in die Gestaltung des Lausitzer Strukturwandels einzubringen, reicht dabei über Lokal-Kleinteiliges hinaus und umfasst auch überwölbende regionalpolitische Entwicklungsstrategien. Dieses Angebot sollte als „Bürger*Innen-Ressource“ verstanden und in geeigneter Weise für den Strukturwandel erschlossen werden. Beteiligung, so lässt sich vielleicht konstatieren, eröffnet Potential für die lokale Rückbindung der Förderprojekte an deren Adressatenschaft – und das sollte man nicht versickern lassen. Das lässt sich übrigens auch auf den sächsischen Strukturwandel-Förderprozess übertragen: Hier findet sich gleichfalls ein Teilhabebedürfnis der Bürger*Innen und es gibt intensive administrative Überlegungen, wie partizipative Elemente in das Fördermittelvergabeverfahren integrierbar sind.

In von Strukturwandel geprägten Regionen sind es häufig die jungen Menschen, die als Erstes wegziehen. Gibt es Versuche, diesen Trend durch Beteiligungsformate für junge Menschen zu stoppen? Wie kann das funktionieren?

Derzeit gibt es in der Lausitz in beiden Bundesländern keine dezidiert an Jugendliche gerichtete Beteiligungsformate, deren Ergebnisse systematisch in die Bearbeitung des Strukturwandels eingespeist werden. Indirekt sind zwar Wege geschaffen worden, um den Interessen von jungen Menschen stellvertretend wie etwa über die Deutsche Kinder- und Jugendstiftung im brandenburgischen Werkstatt- bzw. sächsischen Begleitausschussverfahren Gehör zu verschaffen.
Zur Wahrheit gehört freilich auch, dass eine repräsentativ – im sächsischen Fall nur mit beratender Stimme – wahrgenommene Interessenvertretung in ihrer Wirkung nicht an direkte Beteiligung heranreicht. Dabei wäre eine wirkungsvolle Berücksichtigung der Anliegen junger Lausitzer, wie eingangs des Interviews schon erwähnt, gerade vor dem Hintergrund allgemeiner Abwanderungstendenzen eine Option, dem Bevölkerungsverlust etwas entgegenzustellen. Gleichwohl darf man von Jugendbeteiligung kurzfristig vermutlich keine Trendwende erwarten, denn oftmals sind es sich recht zeitnah stellende Probleme wie die Suche nach einem adäquaten Ausbildungsplatz, die junge Menschen fortgehen lässt.

Zu ergänzen ist zudem, dass eine speziell an Jugendliche gerichtete Beteiligung im Strukturwandel nicht ganz einfach umzusetzen sein wird, es kursieren da unterschiedliche Ideen wie etwa eine verpflichtende Prüfung einer Fördermaßnahme auf „Jugendtauglichkeit“ oder parallele Prozessstrukturen für Jugendliche. Ich bin unsicher, inwieweit sich einerseits eine solche Sonderstellung einer Bevölkerungsgruppe juristisch wasserdicht mit einem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz in Einklang bringen lässt. Ferner bleiben Zweifel, ob man dem ohnehin schon recht komplexen und zeitaufwendigen Fördermittelvergabeprozedere durch zusätzliche parallel laufende „Jugendstrukturen“ einen Gefallen täte. Deswegen denke ich, dass neben der mittlerweile in Sachsen und Brandenburg etablierten Prozessarchitektur der Strukturwandelförderung zunächst überhaupt ein tragfähiges Beteiligungsverfahren entwickelt und institutionalisiert werden sollte. Beides funktional sinnvoll und praktikabel miteinander zu verschneiden, ist dann der nächste notwendige und nicht einfache Schritt. Hierauf sollte vorerst das Augenmerk liegen – ohne das Thema Jugendbeteiligung aus dem Blick zu verlieren, denn Kinder und Jugendliche sind eine wichtige Zielgruppe für Beteiligung.

Wie funktioniert die Zusammenarbeit verschiedener Ebenen, Akteuren und Bürgerbeteiligungsverfahren bei der Gestaltung des Strukturwandels? Werden die Ergebnisse der Bürgerbeteiligungsverfahren von anderen Ebenen und Akteuren akzeptiert?

Letztlich zielt Ihre Frage auf die Konstruktionsprinzipien gelingender Bürgerbeteiligung im Strukturwandel. Vorauszuschicken ist hier: Bürgerbeteiligungsverfahren sind in der Lausitz gegenwärtig kein fester Bestandteil der Strukturwandelgestaltung, daher lässt sich noch wenig über das Funktionieren oder die Güte partizipativer Strukturwandelgovernance im Revier sagen. Gleichwohl lassen sich Rahmenbedingungen einer funktionierenden Bürgerbeteiligung skizzieren, und hier scheinen mir drei Punkte essentiell zu sein. Zunächst ist es notwendig, die Rolle des Beteiligungsformates zu klären, sich also darüber zu verständigen, was das inhaltliche Ziel, die entsprechende Reichweite und der resultierende Gestaltungsanspruch der Beteiligung ist. Konkret auf den Strukturwandel bezogen bedeutet dies beispielsweise, dass jedem der sich Einbringenden klar sein muss, ob das Format eine einzelne Fördermaßnahme bewerten oder eine Weiterentwicklung der überwölbenden Landesstrategie der Regionalentwicklung liefern soll. Bestehen hier überhöhte Erwartungen, ist das Enttäuschungspotential hoch und vermag engagierte Bürger*Innen womöglich sogar zum Rückzug aus dem Willensbildungsprozess zu veranlassen. Der zweite Punkt liegt in der adäquaten Einbettung des Beteiligungsformates in das bestehende Institutionen- und Prozessgefüge. Hier muss von Beginn an mitgedacht werden, wo das Format mit seinem Output institutionell angedockt werden muss, um die Chance zu erhalten, die beabsichtigte Wirkung überhaupt erzielen zu können. Das richtet sich zum einen nach der thematischen Entscheidungszuständigkeit, zum anderen muss Beteiligung je nach Thematik in geeigneter „Flughöhe“ (kommunal, regional, Landesebene) angesetzt werden. Damit ist der dritte Punkt berührt, die funktional sinnvolle Adressierung des Beteiligungsoutputs. In Hinblick auf dieses Einspeisen von Beteiligungsergebnissen ist von Bedeutung, dass ein Bürgervotum an der passenden Stelle des politischen Systems und in geeigneter Form eingebracht wird. Auch der Zeitpunkt des Einbringens von Beteiligungsoutputs sollte für deren Wirksamkeit geschickt gewählt und mit der überwölbenden Prozesslogik der umgebenden Politikstrukturen synchronisiert werden. Manche dieser Aspekte werden beim Design von Beteiligungsprozessen nicht immer systematisch genug mitgedacht. Kurzum: Wenn etwas Wirkung entfalten soll, muss schon bei der Konstruktion des Formates geklärt sein, was mit Beteiligungsergebnissen passieren soll und wie ein Beteiligungsoutput beschaffen sein muss, um von institutionellen Politikakteuren gut (weiter)verarbeitet werden zu können.

Zur Person

Dr. Sebastian Heer arbeitet als Senior Researcher im Leibniz-Institut für ökologische Raum – entwicklung (IÖR). Seine wissenschaftliche Tätigkeit verknüpft Aspekte partizipativer Teilhabe, Akzeptanz und politischer Legitimität mit Fragen der Governance von Transformations- und insbesondere Strukturwandelprozessen. Eine besondere Rolle spielen dabei strukturelle Wirksamkeitsvoraussetzungen von Bürgerbeteiligung in herausfordernden Konstellationen politischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse.

Literaturhinweise

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