Fachgespräch: Elemente eines erfolgreichen Beteiligungsprozesses

Foto: celin.design

Die Deutsche Umweltstiftung lud mehrere Experten aus den Bereichen Umwelt- und Atompolitik sowie Bürgerbeteiligung zu einem Round Table Fachgespräch ein. In drei Runden wurden, insbesondere mit Bezug auf die aktuelle Endlagersuche, verschiedene Aspekte von Bürgerbeteiligung in konfliktgeladenen Verfahren debattiert. In einer dreiteiligen Beitragsreihe präsentieren wir in den kommenden Tagen die Kernaussagen der angeregten Debatte. Nachdem sich der erste Beitrag möglichen Konfliktpotentialen in Beteiligungsverfahren widmete, geht es im heutigen Artikel um Fragen des richtigen Prozessdesigns. 


 

Worauf sollte der Blick bei der Konzeption eines Partizipationsverfahrens gerichtet sein ?

Das Prozessdesign im Allgemeinen

Weitgehender Konsens zwischen den Teilnehmern besteht in der Ansicht, dass es gemeinhin anerkannte Kriterien – Transparenz, Publizität, Responsibilität  etc. – dafür gibt, wie man einen guten Beteiligungsprozess konzipiert. Das impliziert die transparente Kommunikation, welche Reichweite die partizipative Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger haben kann. Thomas Donhauser betont vor allem die Notwendigkeit einer klar kommunizierten Trennung von Vorhabenbeteiligung und Entscheidungskompetenz; letztere wird immer einem politischen Gremium vorbehalten bleiben. Mit Blick auf die Endlagersuche für hoch radioakive Abfallstoffe bezweifelt Achim Brunnengräber, dass der eingeschlagene Weg eine neue Form der Öffentlichkeitsbeteiligung jenseits des althergebrachten top-down-Verständnisses von Politik darstellt. Denn bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt wurden politisch durch das Standortauswahlgesetz – bspw. in Form des Bundesamtes für kerntechnische Entsorgung – Prozessfakten erzeugt und Jörg Sommer konstatiert Unklarheiten in der Politik, wozu überhaupt eine Öffentlichkeitsbeteiligung im Endlagersuchprozess stattfinden soll.

Ulrike Donat argumentiert mit Hilfe eines phasenmodellbezogenen Verständnisses, dass im Konfliktfall ein Rücksprung zu einer früheren Modellphase möglich sein muss. Im gegenwärtigen Suchverfahren meint das vor die Verabschiedung des Standortauswahlgesetzes, damit auf Basis einer ehrlichen Aufarbeitung des historisch gewachsenen Konflikts ein Neustart möglich wird. Denn wenn eine Auseinandersetzung mit Widerständen und Konflikten im Verfahren unterbleibt, dann wird letztlich eine Scheinlösung erzeugt. In einem guten Beteiligungsverfahren erlaubt gerade ein derartiger Rücksprung folglich eine ehrliche Beteiligung bei den Kriterien des Verfahrens und schafft keine vollendeten Tatsachen mit der Konsequenz, dass lediglich eine Beteiligung bei der Standortauswahl möglich ist. Jörg Sommer sieht in dieser selektiven Beteiligung Konfliktpotential, denn durch eine Berücksichtigung der Öffentlichkeit ausschließlich bei der Auswahlentscheidung entsteht zwar ein Widerstandsanreiz, jedoch kein positiver Beteiligungsanreiz.

Jan-Hendrik Kamlage richtet seinen Blick auf das Schnittstellenproblem unter Berücksichtigung der enormen zeitlichen Dauer des Verfahrens: Verschiedene Arenen oder Gremien sind gekennzeichnet durch unterschiedliche interne Interaktionsmuster: Die Gefahr ist groß, dass Konzepte oder Vorschläge in einem Gremium mit Hilfe einer spezifischen Arbeits- und Denkweise elaboriert werden, jedoch in einem nachfolgenden Gremium, das einer anderen Funktionslogik gehorcht, stark modifiziert, inhaltlich ausgehöhlt oder sogar verworfen werden. Diese Schnittstellengefahr sieht er sowohl zwischen gesellschaftlich verankerten Beteiligungsinstitutionen und politischen Entscheidungsgremien als auch im politischen Mehrebenenprozess. Das Risiko, das aus nicht intendierten, politischen Gestaltungsprozessen erwächst, spricht auch Armin Grunwald an, der sich für eine dezentrale Governancestruktur ausspricht, um sicherszustellen, dass der politische Prozess hinreichend transparent bleibt und kein „Schlendrian“ Einzug erhält. Die Garantie hinreichender Kontrolle leitet er aus einer wachsamen Öffentlichkeit ab, wenngleich er Zweifel äußert, ob über einen so langen Zeitraum die Aufmerksamkeit aufrecht erhalten werden kann.

Diese Langfristigkeit im Verfahren schafft nach Meinung Jörg Sommers auch besondere Herausforderungen an ein ambitioniertes Beteiligungsverfahren: Es braucht einen robusten und lernfähigen Prozess, der seine Zukunftsfähigkeit und Problemlösungskapazität nur mit Hilfe professioneller Mediation erreichen wird und weit über herkömmliche Partizipationsprozesse hinausgeht. Die Notwendigkeit einen flexiblen Prozesses sieht auch Jan-Hendrik Kamlage, der einen zentralen kritischen Punkt im Verfahren ausmacht: Analog des rawlsschen Theoriekonstrukts eines „Schleier des Nichtwissens“ sieht er im Endlagersuchprozess bspw. für eine unbefangene Debatte hinsichtlich der Verfahrenskriterien Freiräume, so lange keine Vorfestlegungen getroffen wurden. Sobald erste Eingrenzungen erfolgt sind, ist eine Rückkehr in den vorherigen Zustand der Unbefangenheit nicht mehr möglich.

Letztlich ist der Verfahrenserfolg auch davon abhängig, inwieweit zwischen betroffenen Bürgerinnen und Bürgern Augenhöhe besteht. Für Daniel Wesener ist wirkliche Augenhöhe schon aufgrund der Informations- und Kompetenzasymmetrie zugunsten der Verwaltung nicht herstellbar. Daher ist es umso wichtiger, dass sie hinsichtlich Transparenz und Information in Vorleistung geht, die Bürger als lokale Experten begreift und selbst im gesamten Verfahren lernwillig und –fähig auftritt. Hier wirft Achim Brunnengräber mit Blick auf Schweden die Möglichkeit in den Raum, Budgets zur Informationsgewinnung direkt an Bürger zuzuweisen, um so Informationsasymmetrien abzubauen.

Die eng an dem laufenden politischen Verfahren zur Endlagersuche stattfindende Debatte zeigt, dass es eine Reihe beachtenswerter Verfahrensbausteine für ein erfolgreich aufgesetztes Beteiligungsformat gibt. Neben weithin bekannten Verfahrenskriterien wie Transparenz, Publizität oder Responsibilität verweisen die Teilnehmenden auf die Wichtigkeit einer klaren Kommunikation zu welcher Fragestellung und in welchem Ausmaß die Öffentlichkeit beteiligt wird. Weiterhin sehen sie

  • die Lernfähigkeit und Flexibilität eines Prozessdesigns,
  • die Implementation von Elementen zur Sicherstellung der Prozesskontinuität,
  • die Ermittlung von Verfahrenskriterien und den Zeitpunkt ihrer Festsetzung im Verfahren,
  • die Erzeugung von Augenhöhe zwischen den Prozessbeteiligten sowie
  • die Möglichkeit im Falle eines festgefahrenen Konflikts in eine frühere Prozessphase zurückspringen zu können

als Prozesselemente an, die bei einer Beteiligungskonzeption bedacht werden sollten.

Thomas Donhauser (Vordergrund) | Foto: celin.design

Zielbestimmung im Beteiligungsprozess: Konsenserzielung als Maxime?

Jan-Hendrik Kamlage proklamiert das ambitionierte Ziel des Konsenses als handlungsleitende Größe, deren Realisierung jedoch nur über eine breit verankerte, öffentliche Debatte erreichbar scheint. Hingegen diagnostiziert Armin Grunwald die Absenz jeglicher Konsensmöglichkeit in der heutigen Gesellschaft. Daraus leitet er als charakteristische Merkmale des Gemeinwesens den friedlichen Umgang mit Konflikten ab sowie die friedliche Akzeptanz von Konfliktniederlagen durch den/die Verlierer. Unterstützend wirkt dabei das Wahlprinzip. In den meisten Fällen haben Wahlniederlagen lediglich temporäre Konsequenzen und sind im nächsten Wahlereignis revidierbar. Ein Faktum, das allerdings im Endlagersuchprozess nicht zutrifft, weswegen es umso wichtiger ist, dass alle Menschen im Verfahren mitgenommen werden und sich ihm auch bei Dissens nicht verweigern. Achim Brunnengräber geht gar soweit zu sagen, dass der Konsensbegriff keine Arbeitsgrundlage in der Endlagerfrage darstellt. Es geht vielmehr darum, Konflikte aufzulösen und auszutragen, so dass schlussendlich eine Lösung besteht, die nicht alle Gesellschaftsmitglieder befürworten, aber dennoch als vernüftig ansehen und ihr deshalb, wenn auch widerwillig, folgen. Insbesondere Ulrike Donat verweist darauf, dass das in der Politik verbreitete Verständnis von Konsens vor allem auf dem Wunsch fußt, Legitimation und Akzeptanz für eine politische Entscheidung zu erreichen. Das muss ihrer Meinung nach getrennt werden von ehrlicher Legitimation, die sich nur über ein legitimiertes und breit angelegtes Verfahren erreichen lässt.

Der Wunsch nach Konsens in einem Beteiligungsverfahren darf somit nicht dazu führen, dass eine ehrliche Auseinandersetzung mit konfligierenden Meinungen unterbleibt und bei Seite geschoben wird. Das Beispiel des Endlagersuchprozesses verbildlicht plastisch, dass eine Problemlösung nicht immer durch allseitige Zustimmung gekennzeichnet sein wird, sondern lediglich bestenfalls durch vernunftgeleitete Akzeptanz.

Der Kamera zugewandt: Thomas Donhauser, Jan-Hendrik Kamlage, Wiebke Rössig und Ulrike Donat (v. re.) | Foto: celin.design

Vetorecht: Sollte an einer oder mehreren Stelle(n) in einem Prozess ein Akteur über ein verbindliches Widerspruchsrecht verfügen?

Die Debatte zu dieser Frage zeigt die Vielschichtigkeit des Problems: Wie könnte ein Vetorecht aussehen, auf welcher Ebene und durch welche Institution(en) wird es ausgeübt?

Armin Grunwald steht jeder Form des Vetos im Rahmen des Endlagersuchprozesses skeptisch gegenüber. Das begründet er einerseits mit methodischen Schwierigkeiten im Verfahren und andererseits mit verhaltensbezogenen Fehlanreizen. Methodische Probleme erwachsen demnach bspw. aus der Notwendigkeit, Grenzen für qualifizierte Minderheiten festzulegen oder Wahlkreise zu bestimmen. Ferner erzeugt die Kenntnis um die Existenz eines Vetos einen Anreiz, dieses Instrument einzusetzen und trägt somit letztlich nur zur Konfliktverschärfung und –verhärtung bei. Ähnlich hält es Thomas Donhauser, der in Mediation immer eine gemeinsame Lösung sieht, weswegen niemandem ein Vetorecht zukommen sollte. Für Daniel Wesener ist das Vetorecht eine spezifische Form der Mitentscheidung. Er leitet daraus die für ihn entscheidende Frage ab: Gibt es überhaupt in einer formalisierten Form die Möglichkeit der Mitentscheidung im Verfahren für die Bürgerinnen und Bürger. Dagegen ordnet Ulrike Donat die Frage des Vetos in den Kontext einer übergeordneten, unparteiischen Institution ein und spricht sich an dieser Stelle klar für ein Vetorecht sowohl in der Sach- als auch der Verfahrensdimension aus. Ebenfalls affirmativ gestimmt ist Jan-Hendrik Kamlage. Er befürwortet ein Veto, jedoch nicht in Form einer polarisierungsverstärkenden Binärkodierung, die nur Zustimmung oder Ablehnung zu einem Thema zulässt. Stattdessen spricht er sich für eine konstruktive Vetofunktion aus, die dem Dialogverfahren zuträglich ist und auf eine differenzierte Positionierung abzielt.

Ergo stellt das Veto ein mögliches Instrument in einem Beteiligungsverfahren dar. Allerdings setzt seine Nutzbarkeit zum Einen voraus, dass eine entsprechende Mitbestimmung der Wahlbefugten gewünscht wird und zum Anderen müssen bei seiner konkreten Ausgestaltung instrumentenspezifische Probleme bewältigt werden.

 

Hintergrundinformationen zu den Teilnehmern

Achim Brunnengräber

Der Politikwissenschaftler Achim Brunnengräber beschäftigt sich in seiner Forschung unter anderem mit Politischer Ökonomie, Umwelt- und Klimapolitik sowie Protestbewegungen. Seit einigen Jahren ist er Leiter eines Teilprojekts der Forschungsplattform ENTRIA (Entsorgungsoptionen für radioaktive Reststoffe: Interdisziplinäre Analysen und Entwicklung von Bewertungsgrundlagen) und bringt zusammen mit Lutz Mez die Buchreihe „Energiepolitik und Klimaschutz“ heraus.

Ulrike Donat
Ulrike Donat ist Rechtsanwältin, Mediatorin und Mediations-Ausbilderin am Institut für Mediation und Konfliktmanagement. Die Auseinandersetzungen um Gorleben begleitete sie von Beginn an, für die anwaltliche Betreuung der Großdemonstrationen bei Castor-Transporten gewann sie 2003 den Preis der Holtfort-Stiftung. Im Untersuchungsausschuss Gorleben agierte sie als Referentin der Fraktion „Bündnis 90/Die Grünen“.

Thomas Donhauser
Dr. Thomas Donhauser studierte Rechtswissenschaften und Politologie an der Universität Regensburg. Neben seiner Tätigkeit als Bürgermeister und Beschwerdemanager der Stadt Schwabach ist er Mediator im öffentlichen Bereich. Mit viel Erfahrung unterstützt sein Unternehmen „mediation kommunal“ Städte und Gemeinden bei der Lösung interner und externer Konflikte.

Michael Fuder
Michael Fuder ist seit mehr als zwei Jahrzehnten zum Thema Atommüll-Entsorgung aktiv. Er arbeitet als Managementtrainer, Coach, Mediator und Moderator, außerdem ist er Geschäftsführer eines beratenden Büros für Klimaschutz, Energie und regionale Entwicklung. Aufgrund seiner vielseitigen Erfahrungen und des professionellen Hintergrunds wurde er als ständiger Gast der AG 1 der Endlagersuchkommission des Bundestags berufen.

Hartmut Gaßner
Hartmut Gaßner ist Rechtsanwalt und Mitglied der Kommission Lagerung hochradioaktiver Abfallstoffe sowie Vorsitzender der zugehörigen AG Öffentlichkeitsbeteiligung.

Armin Grunwald
Armin Grunwald ist Physiker, Philosoph und Technikfolgenabschätzer. Als solcher leitet er das Institut für Technikfolgenabschätzung und Systemanalyse (ITAS) in Karlsruhe und auch das Büro für Technikfolgenabschätzung beim deutschen Bundestag (TAB). Darüber hinaus hat er den Lehrstuhl für Technikphilosophie und Technikethik der Universität Karlsruhe inne und ist Mitglied der Endlagerkommission.

Hans Hagedorn
Hans Hagedorn studierte Raumplanung an der Universität Dortmund und der Newcastle University. Als Geschäftsführer der DEMOS Gesellschaft für E-Partizipation berät er öffentliche Institutionen bei der Ausgestaltung von Informations- und Beteiligungsprojekten. Sein Unternehmen arbeitet Beteiligungskonzepte der Kommission „Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“ aus und koordiniert deren Umsetzung.

Jan-Hendrik Kamlage
Jan-Hendrik Kamlage studierte Politik- und Wirtschaftswissenschaften an der Universität Bremen und der Midsweden University in Schweden. Er ist Experte für die Konzeption und Evaluation von Bürgerbeteiligungsverfahren, wobei er sich besonders auf Infrastrukturprojekte wie z.B. die Energiewende spezialisiert hat.

Daniel Wesener
Daniel Wesener studierte Geschichte und Kunstgeschichte an der Humboldt-Universität Berlin. Er ist seit 2001 Mitglied von Bündnis 90/Die Grünen Berlin und wurde 2011 zum Landesvorsitzenden gewählt.

Wiebke Rössig
Wiebke Rössig hat sowohl ein Studium der Politikwissenschaften und Ethnologie als auch eine Ausbildung zur Mediatorin abgeschlossen. Nach einiger Zeit des freiberuflichen Arbeitens war sie wissenschaftliche Referentin für Bürgerbeteiligung bei der Deutschen Umweltstiftung, wobei sie auch die Arbeit der Kommission „Lagerung hochradioaktive Abfallstoffe“ begleitet hat.

Jörg Sommer
Jörg Sommer – Publizist und seit 2009 Vorstandsvorsitzender der Deutschen Umweltstiftung – ist Mitglied der Endlagerkommission. Er ist Herausgeber des „KURSBUCH BÜRGERBETEILIGUNG“, Mitherausgeber der Zeitschrift „movum“ sowie des JAHRBUCH ÖKOLOGIE und in zahlreichen Beiräten und Gremien der Nachhaltigkeit aktiv. Jörg Sommer beschäftigt sich seit vielen Jahren mit Fragen der Demokratie und Bürgerbeteiligung und veröffentlichte u.a. bereits 1988 ein Handbuch zur emanzipatorischen Bildungsarbeit mit jungen Menschen.

Literaturhinweise

63 Einträge « 1 von 2 »

Allianz Vielfältige Demokratie/Bertelsmann Stiftung (Hrsg.)

Wegweiser Breite Bürgerbeteiligung: Argumente, Methoden, Praxisbeispiele

2018.

(Links | BibTeX)

Alexander Wuttke, Andreas Jungherr, Harald Schoen

More than opinion expression: Secondary effects of intraparty referendums on party members

In: Party Politics, 25 (6), 2017.

(Links | BibTeX)

Ulrike Donat

Bürgerbeteiligung und Konfliktmanagement

In: Jörg Sommer (Hrsg.): Kursbuch Bürgerbeteiligung #2, Verlag der Deutschen Umweltstiftung | bipar, Berlin, 2017, ISBN: 978-3942466-15-8.

(Abstract | Links | BibTeX)

Jörg Sommer (Hrsg.)

Kursbuch Bürgerbeteiligung #2

Verlag der Deutschen Umweltstiftung | bipar, Berlin, 2017, ISBN: 978-3942466-15-8.

(Abstract | Links | BibTeX)

Bernd Marticke

Partizipationshaltung in Politik und Verwaltung auf Kommunal- und Länderebene

In: Jörg Sommer (Hrsg.): Kursbuch Bürgerbeteiligung #2, Verlag der Deutschen Umweltstiftung | bipar, Berlin, 2017, ISBN: 978-3942466-15-8.

(Abstract | Links | BibTeX)

63 Einträge « 1 von 2 »

Stöbern Sie in unserem Literaturverzeichnis ...