Die drei Dimensionen des Formats BürgerForum

Foto: Michael Panse via Flickr.com, Lizenz: CC BY-ND 2.0

Als ich im Jahr 2001 mit zwei Kollegen eines der ersten Online-Bürgerbeteiligungsprojekte für eine deutsche Kommune vorbereitete, genossen wir in der politisch-administrativen Sphäre noch weitgehende Narrenfreiheit. Das Internet war wirklich „Neuland“, erste engagierte Bürgergruppen mobilisierten dort für ihr Anliegen. Verwaltungsmitarbeiter kommunizierten vorsichtig, aber interessiert und offen mit der neuen Spezies „Online-Bürger“ (Hagedorn 2003).

Bürgerbeteiligung „muss man leider machen“

14 Jahre später ist diese Unbefangenheit verloren. Bürgerbeteiligung ist zum politischen Must-have geworden. Viele Planer, Bürgermeister und Parlamentarier propagieren öffentlich die umfassende Beteiligung von Bürgern und stellen vor allem „das Internet“ als wichtiges Beteiligungsmedium heraus. In Hintergrundgesprächen wird aber schnell deutlich, welche Skepsis gegenüber dem erhöhten Beteiligungsanspruch herrscht. In den Gründen für diese Skepsis mischen sich Erfahrungen mit konkreten Projekten, Vorurteile gegenüber der Arbeitsfähigkeit großer Gruppen, und grundlegende Einstellungen zur angemessenen Kommunikation zwischen Repräsentanten und Repräsentierten. Daher werden Beteiligungsinitiativen oft zu Informations- und Aktzeptanzbeschaffungs-Initiativen umdefiniert. Konsequenterweise stehen auch Online-Beteiligungsinitiativen inzwischen voll im Fokus der normalen Öffentlichkeitsarbeit und werden bei relevanten politischen Entscheidungen mit der Präzision und den Absicherungsmechanismen einer PRKampagne geplant und durchgeführt.

Als konkrete Kritik an Online-Beteiligungsverfahren werden folgende Aspekte oft genannt (zum Beispiel Lietzmann 2015):

  • „zu geringe Beteiligung“: Durchschnittliche kommunale Beteiligungsverfahren haben weniger als 200 aktiv schreibende Teilnehmer und ein paar Tausend Seitenaufrufe. Verglichen mit berichteten Klickraten von viralen Werbeerfolgen werden diese Zahlen als gering wahrgenommen.
  • „geringe Repräsentativität“: Beteiligungsverfahren, an denen die Interessierten spontan und ohne Auswahlmechanismen teilnehmen können, weisen oft einen Überhang von bestimmten Personengruppen auf. Dies fällt insbesondere auf, wenn man zum Vergleich die Wahlbeteiligung bei Bundestagswahlen heranzieht.
  • „Diskussionen ohne Detailschärfe“: Treffen vorinformierte auf nicht-informierte Teilnehmer treten Reibungsverluste auf. Wenn die Informationsdifferenzen zu groß sind und nicht kompensiert werden, empfinden die einen die Debatte als abgehoben, die anderen als langweilig.
  • „unklare Ergebnisse“: Großgruppen, die sich ohne geeignete Methode in einen (physischen oder virtuellen) Raum aufhalten, entwickeln statt gemeinsamer Ergebnisse eine Vielzahl von Ergebnissen, die sich zum Teil auch widersprechen können.
  • „unklare Einflussmöglichkeiten“: Die Widersprüchlichkeit der Ergebnisse ist für diejenigen Initiatoren nützlich, die schon vor dem Projekt eine klare Agenda haben, und sich von Beteiligungsergebnissen nicht irritieren lassen wollen. Sie nutzen dann gerne die Möglichkeit, sich die für sie passenden Ergebnisse herauszugreifen und sie als zentrales Beteiligungsergebnis darzustellen.

Ohne große Mühe lassen sich Beispiele finden, wo diese Kritikpunkte zutreffen und zwar sowohl bei Online- wie auch bei reinen Präsenzbeteiligungsverfahren. Gleichzeitig gibt es Beteiligungsmethoden, die bei richtiger Anwendung diese Schwächen erfolgreich beseitigen. Mit dem Format BürgerForum ist die Bertelsmann Stiftung einen Schritt weiter gegangen und hat bewährte Methoden zu einem Gesamtablauf kombiniert, um so eine große Verfahrenssicherheit für Beteiligungsinitiativen zu schaffen.

Das Format BürgerForum

Im Jahr 2008 hat die Bertelsmann Stiftung diese Bürgerbeteiligungsmethode entwickelt, bei der die Teilnehmerinnen und Teilnehmer mittels Zufallsstichprobe eingeladen werden, um in einer Abfolge von Präsenz- und Online-Werkstätten ausformulierte Vorschläge für eine konkrete gesellschaftliche Herausforderung zu entwickeln.

Durch die Zufallsauswahl ist das Format besonders geeignet, wenn langfristige Probleme unabhängig von persönlicher Betroffenheit erörtert werden sollen. Mit den intensiven Informations- und Diskussionsphasen werden die Laien in die Lage versetzt, auch komplexe Sachverhalte differenziert zu bewerten. Zudem zeigen die Erfahrungen, dass die ausgewogene Zusammensetzung der Gruppen eine starke integrierende Kraft erzeugt. Die in den Gruppen entwickelten Vorschläge haben sehr hohe Zustimmungsquoten, nicht nur in der Teilnehmerschaft, sondern auch in der breiteren Öffentlichkeit. Die Methode BürgerForum ist daher sehr gut geeignet, wenn erfolgreiche Lösungen von der Bereitschaft der Öffentlichkeit abhängen, die resultierenden Entscheidungen mitzutragen.

Auch die zeitliche Dimension ist zu beachten: Oft gibt es in der vorbereitenden Entscheidungsphase wenig „Betroffene“, da die Entscheidung für einen Standort oder ähnliches noch nicht gefallen ist. In solch einer Phase ist die Motivation sowohl für destruktiven Protest als auch für konstruktive Beteiligung relativ gering. Dies eröffnet die Chance für einen differenzierten Diskussionsprozess, erfordert aber auch eine klare gesonderte Ansprache, damit Freiwillige sich die Zeit nehmen, um an der gesellschaftlichen Debatte aktiv mitzuwirken.

Ablauf

Die Beteiligungsmethode ist in allen operativen Details in einem Handbuch für Initiatoren dokumentiert (Bertelsmann Stiftung 2014). Die Methode und die Software für die Online-Werkstatt stehen unter einer Open Source Lizenz und können frei verwendet, angepasst und weiterentwickelt werden. Nähere Informationen finden sich unter www.buerger-forum.info. Der grundlegende Ablauf gliedert sich wie folgt:

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BürgerForen können für die unterschiedlichsten Anwendungsszenarien konzipiert werden (Hohberg 2014), jedoch sollten sie

  1. einen relevanten gesellschaftlichen Interessenkonflikt bearbeiten und
  2. ausreichend Entscheidungsspielraum für die Entwicklung konkurrierender Lösungsvorschläge bieten.

Der Grund für a liegt in dem vergleichsweise hohen Organisationsaufwand. Kleine Probleme lohnen nicht den Aufwand und können zudem nicht ausreichend potenzielle Teilnehmer motivieren. Der Grund für b ist die methodische Ausrichtung. Das BürgerForum entwickelt Alternativen im Detail. Einfach Ja/Nein-Abstimmungen lassen sich über ein Referendum einfacher und mit noch höherer Legitimität bearbeiten.

Um die Anwendung an einem hypothetischen Beispiel zu illustrieren sei hier beschrieben, wie die Beteiligungsmethode bei der gesellschaftlichen Frage „Suche nach einem Endlager für nukleare Abfälle“ eingesetzt werden könnte:

Einladen und Informieren

In 25 Regionen in ganz Deutschland – ländlich, städtisch und metropol geprägt – werden jeweils 1.000 bis 2.000 Personen postalisch angeschrieben und über die Arbeit der Endlagerkommission informiert. Verbunden mit dem Schreiben ist eine persönliche Einladung zum BürgerForum vor Ort. Die Personen können sich online anmelden. Auf diese Weise kann die Vielfalt der Teilnehmerschaft in den Kriterien Alter und Geschlecht laufend beobachtet werden. Um die Antwortquote zu erhöhen, ist Presse- und Medienarbeit sehr wichtig, sowie aufsuchende Nachfrage per Telefon, insbesondere bei schwerer erreichbaren Zielgruppen. Die Erfahrungen aus dem Bürgerforumsprojekt des Bundespräsidenten im Jahr 2011 zeigen, dass insbesondere Frauen und jüngere Personen zurückhaltender bei der Anmeldung sind, durch direkte Ansprache aber ermutigt werden können.

Es ist zu erwarten, dass die direkte Anmeldequote sehr gering ist, dennoch wirkt jeder versandte Brief und jeder Anruf als Botschaft, um die Öffentlichkeit für das Thema zu sensibilisieren. Allein schon dieser Effekt ist wichtig.

Ziel ist es, pro Region mindestens 200 Personen auf der Auftaktveranstaltung begrüßen zu können, so dass bundesweit ca. 5.000 Personen die Kernteilnehmergruppe bilden, die in den anschließenden Werkstätten erweitert werden kann.

Auftaktwerkstatt

In den 25 Auftaktwerkstätten arbeiten die Teilnehmerinnen und Teilnehmer die überwiegende Zeit in kleinen Diskussionsgruppen mit wechselnden Mitgliedern und arbeiten in mehreren Runden die Themen heraus, die von der Gesamtgruppe als wichtig angesehen und in der Onlinewerkstatt detailliert ausgearbeitet werden sollen.

Ergebnis der einzelnen Auftaktwerkstätten könnten zum Beispiel skizzenhafte Standortsuchkriterien sein, die in der Onlinewerkstatt zu hinterfragen und auszuarbeiten sind. Dadurch, dass 25 Werkstätten mit mehreren Gruppen stattfinden, werden sich zahlreiche Vorschläge naturgemäß widersprechen, aber es wird auch gemeinsame Linien geben, die in nachgeschalteten Analysen oder durch die beobachtenden Medien identifiziert werden können.

Onlinewerkstatt

In den 25 Onlinewerkstätten werden die Zwischenergebnisse der Auftaktwerkstatt gründlich geprüft und überarbeitet. Jeder Vorschlag wird von 1-2 Bürgerredakteuren betreut. Alle Teilnehmer können Kommentare und Änderungsvorschläge beisteuern und ein quantitatives Stimmungsbild zu den einzelnen Vorschlägen abgeben. Auf diese Weise entstehen sehr differenziert ausgearbeitete Texte, die eine hohe Zustimmungsquote in der Teilnehmerschaft und damit auch in der weiteren Öffentlichkeit haben.

Grundsätzlich sichert das Verfahrensdesign ab, dass Vorschläge nur dann erfolgreich sind, wenn die zuständigen Redakteure eine all-parteiliche Perspektive einnehmen. Es bestehen daher große Anreize für eine ausgewogene Diskussion und Zusammenarbeit an den Vorschlägen.

Ergebniswerkstatt

In der 25 Ergebniswerkstätten werden die ausgearbeiteten Vorschläge vorgestellt und Vereinbarungen mit den Adressaten – also Vertretern der Kommission − über die kommenden Schritte getroffen. Hier kann zum Beispiel vereinbart werden, wie die Vertreter mit den Vorschlägen umgehen, ob zum Beispiel Teile der Vorschläge in einer Studie geprüft werden, und wie die Kommission die Teilnehmer der BürgerForen über die nächsten Entscheidungsschritte informieren wird.

Über den Fortschritt der Vereinbarungen wird im begleitenden Weblog der Online-Plattform berichtet.

Die langsame Entwicklung einer fairen Beteiligungskultur

Es ist handwerklich möglich, große gesellschaftliche Herausforderungen mit dem Beteiligungsansatz BürgerForum wie oben skizziert zu erörtern (siehe auch Hagedorn 2012). Damit dies breite Realität wird, muss sich jedoch eine faire Beteiligungskultur entwickeln, die sowohl von den Repräsentanten als auch den Repräsentierten verinnerlicht wird. Ich stelle die These auf, dass eine solche Beteiligungskultur von drei Dimensionen geprägt wäre:

  • eine aufrichtige Wertschätzung, um dem Gegenüber aufmerksam zuzuhören
  • eine sachliche Schärfe, um sowohl Interessengegensätze als auch falsche und vernebelnde Argumente aufzudecken
  • eine realistische Selbsteinschätzung, um die Möglichkeiten und Grenzen des eigenen Urteils einzuordnen.

Diese drei Dimensionen zu verinnerlichen, halte ich für Bürger genauso schwer wie für Männer und Frauen in der Politik. Aber ich halte es für möglich.

Literatur

  • Bertelsmann Stiftung (Hrsg.) 2014: Handbuch BürgerForum – Informationen zur Planung und Durchführung des Beteiligungsformats, online unter: http://www.buerger-forum.info.
  • Hagedorn, Hans 2012: Wie wird aus Meinungsvielfalt Demokratie? Die Perspektive eines Praktikers. In: diskurs@deutschlandfunk Das Debattenportal, online unter: http://diskurs. dradio.de/2012/02/20/wie-wird-aus-meinungsvielfalt-demokratie-die-perspektive-einespraktikers/.
  • Hagedorn, Hans; Märker, Oliver und Trénel, Matthias 2003: Internetgestützte Bürgerbeteiligung: Das Esslinger Fallbeispiel. In: Märker, O. und Trénel, M. (Hrsg). Online- Mediation: Neue Medien in der Konfliktvermittlung – mit Beispielen aus Politik und Wirtschaft. edition sigma, Berlin, 365-391.
  • Hohberg, Birgit; Lübcke, Maren und Hagedorn, Hans 2014: Das BürgerForum – ein überregionales, nachhaltiges Beteiligungsformat. In: Voss, K. (Hrsg.). Internet und Partizipation. Bottom-up oder Top-down? Politische Beteiligungsmöglichkeiten im Internet. Bürgergesellschaft und Demokratie, Bd. 42. Springer VS, Wiesbaden.
  • Lietzmann, Hans K. 2015: Flucht ins Netz? In: Kommune21, 3/2015, 18-19.

Der Autor

Hans Hagedorn arbeitet als Senior Consultant Open Government bei der DEMOS Gesellschaft für E-Partizipation mbH. Er berät öffentliche Institutionen bei der Ausgestaltung von Informations- und Beteiligungsprojekten und gründete zuvor das Dienstleistungsunternehmen Zebralog. Er studierte Raumplanung an der Universität Dortmund und Newcastle University.

Dieser Text ist dem kostenlos erhältlichen ersten KURSBUCH BÜRGERBETEILIGUNG entnommen, dessen Nachfolger im Herbst 2016 erscheint.