Wir haben viel gelernt

Jörg Sommer, Direktor des Berlin Institut für Partizipation zu den Erfahrungen aus einer Dekade Bürgerbeteiligung sowie den Erwartungen an kommende Entwicklungen.

Quelle: Netzwerk junger Bürgermeister*innen

Was haben wir in Deutschland in den vergangenen 10 Jahren praktischer Bürgerbeteiligung gelernt? Die Kurzfassung meines Vortrages lautet: viel und nichts. Und schon wird es spannend. Denn im Grunde müssen wir uns nicht mit einer, sondern gleich mit drei Fragen beschäftigen:

• Wer hat was gelernt?
• Was haben wir nicht nur gelernt, sondern auch berücksichtigt?
• Und welche Lernprozesse stehen uns noch bevor?

Beginnen wir mit den Kernerfahrungen, die wir in der vergangenen Dekade sammeln konnten. Ich sagte eingangs: viel und nichts. Beides ist richtig, denn tatsächlich ist auch im Jahr 2021 die Beteiligung von organisierten und nicht organisierten Bürger*innen in weiten Teilen und vielen Regionen unseres Landes noch immer ein fröhliches Experimentierfeld.

Im Grunde ist jeder Beteiligungsprozess unterschiedlich. Man muss tatsächlich immer genau hinschauen, um zu verstehen, was funktioniert hat, was nicht – und warum. Und längst nicht immer ist die Diagnose einfach. Damit sind wir schon bei der ersten Erfahrung.

Denn ein typisches Phänomen in der Bürgerbeteiligung ist, dass sie immer wieder von neuen Akteuren neu erfunden wird. Es gibt Methoden und Formate, die sich bewährt und an Beliebtheit gewonnen haben, doch zugleich entdeckt immer noch Woche für Woche irgendwo in Deutschland eine Kommune erstmalig die Möglichkeiten und Potentiale von der Beteiligung ihrer Bürger*innen.

Immer mehr Kommunen geben sich Leitlinien oder gar Beteiligungssatzungen. Deutlich über 100 sind es bereits in Deutschland. Da ist natürlich bei insgesamt über 10.000 Gemeinden in Deutschland noch eine Menge Luft nach oben. Das Faszinierende an diesen Leitlinienprozessen ist jedoch: Fast immer werden sie nicht schlicht von existierenden Dokumenten kopiert, sondern vor Ort partizipativ neu verhandelt. Und das ist gut so.

Denn wenn wir eines in der vergangenen Dekade gelernt haben, dann das: Beteiligung ist kein standardisierter Verwaltungsakt, sondern eine Kultur. Und Kulturpraktiken müssen sich entwickeln, man kann sie nicht verordnen. Kultur ist auch nichts Statisches oder Fertiges. Sie entwickelt sich stetig fort, getragen von den Menschen, die sie praktizieren. Die hohe Diversität der Beteiligungskulturen in allen Teilen Deutschlands gehört deshalb quasi zur Genetik der Beteiligung. Jeden Tag machen irgendwo Menschen neue Erfahrungen mit Beteiligung – und die sind so unterschiedlich, bunt und vielfältig wie sie selbst.

Kann man also gar nichts verallgemeinern? Doch. Man kann. Denn unterschiedliche Erfahrungen bedeuten nicht, dass alles funktioniert. Vielfalt heißt nicht Beliebigkeit. Im Gegenteil: Durch diese große Vielfalt konnten wir in den vergangenen Jahren sehr viel in sehr unterschiedlichen Konstellationen erproben. Wir wissen heute weit mehr über Beteiligungsprozesse, ihre Anforderungen, ihre Potentiale und auch ihre Risiken, als möglich gewesen wäre, wenn wir alle nach irgendeiner DIN-Norm stur dieselben Prozesse abgewickelt hätten. Wir haben Erkenntnisse, was funktioniert, wann es funktioniert, wie es funktioniert und zum Teil auch, wie es wirkt.

Vor diesem Hintergrund gibt es einige, aktuell verallgemeinerbare Erfahrungen. Wir konzentrieren uns auf sechs davon, weil diese von herausragender Bedeutung sind. Tatsächlich sind es weit mehr. Aber diese sechs sind zentral. Im Grunde sind es nicht sechs, sondern zwei und vier: Zwei Erwartungen an Beteiligung, die uns in die Irre führen und vier Erwartungen an Beteiligung, die sie erfolgreich machen.

Beteiligung ist nicht Akzeptanzbeschaffung

Wer beteiligt, um Akzeptanz für längst beschlossene Vorhaben zu erreichen, kann es auch gleich lassen. Denn dieses Motiv führt unmittelbar und regelmäßig zu inhaltlichen Fehlern, mangelnden Ressourcen, manipulativen Methoden und frustrierten Teilnehmer*innen. Das Wesen von Beteiligung ist Deliberation, also Diskurs mit Verhandlungscharakter. Dazu gehört auch der erklärte Wille der Beteiligenden, dazuzulernen. Steht das Ergebnis fest und die Beteiligung dient lediglich als legitimatorisches Beiwerk oder gar als didaktische Bürgerbelehrung geht das, das haben wir in der vergangenen Dekade gelernt, immer, aber auch wirklich immer in die Hose.

Beteiligung beseitigt keine Konflikte

Tatsächlich wird Beteiligung immer dann schwierig, wenn ihr ein falsches Verständnis von Konflikten zugrunde liegt. Konflikte sind kein Problem für Beteiligung, Konflikte sind ihr Treibstoff. In Beteiligung geht es immer um Konflikte, um unterschiedliche Einschätzungen, Erwartungen und Interessen. Genau darum gibt es Beteiligung. Gäbe es keine Konflikte, bräuchte es sie nicht. Und so wie die repräsentative Demokratie keine Konflikte löst, sondern sie gesellschaftlich handhabbar macht, so ist es auch nicht die Aufgabe der Beteiligung, Konflikte zu vermeiden, aus dem Weg zu schaffen oder gar zu ignorieren. Beteiligung ist diskursives Konfliktmanagement. Nicht mehr. Und auch nicht weniger.

Diese beiden Erwartungen sind also gefährlich: Immer wenn Beteiligung Akzeptanz beschaffen und Konflikte vermeiden soll, tut sie sich im besten Fall schwer, im Regelfall scheitert eines von beiden: Der Beteiligungsprozess oder das Vorhaben der Beteiligenden. Oder beides.

Kommen wir nun zu den vier Erwartungen, die wir an Beteiligung haben sollten, wenn wir wollen, dass sie nachhaltig erfolgreich wird.

Frühe Beteiligung

Gelingende Beteiligung beginnt im frühen Planungsstadium. Denn dann ist die Ergebnisoffenheit am größten, die Chance auf qualitative Verbesserung vorhanden und die Verwerfungen sind am geringsten. Außerdem gibt es in diesem Stadium auch die Möglichkeiten, nicht nur zu den eigentlichen Plänen, sondern auch zu den Prozessen zu beteiligen, denn denken wir immer daran: Beteiligung auf Augenhöhe gibt es nur, wenn nicht nur eine Seite die Spielregeln bestimmt. Entsprechend ist Beteiligung kein Prozess-Meilenstein, der irgendwann abgehakt wird, sondern Grundlage der Beteiligungskultur – die im Idealfall auch die gesamte Umsetzungsphase begleitet.

Grundsätzlich sollte Beteiligung also nicht nur so früh wie möglich beginnen, sondern auch so lange wie möglich andauern. Man kann Beteiligung nie zu früh starten, aber zu früh beenden. Auch zu Stuttgart 21 gab es bereits in den Neunziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts Beteiligungsangebote – doch 10 Jahre später hatte das keinerlei Einfluss mehr auf die Empörung der Massen. Denn über 99,9 Prozent der Betroffenen waren nie beteiligt worden.

Breite Beteiligung

Beteiligung muss breit sein. Sie nur anzubieten, und dann darauf zu hoffen, dass nur die „üblichen Verdächtigen“ kommen, wird immer mal wieder praktiziert. Funktioniert aber nicht. Beteiligung ist kein Angebot, sondern eine Aufgabe von Politik und Verwaltung. Es ist ihre Aufgabe, genau zu recherchieren, wer betroffen sein könnte und deshalb zu beteiligen ist. Bei bestimmten Gruppen reicht es auch nicht, sie über die Medien einzuladen, sie müssen gezielt angesprochen und motiviert werden.

Dabei bleibt die Herausforderung immer: Menschen dann ein Beteiligungsangebot zu machen, wenn sie einen Beteiligungsimpuls verspüren. Denn oft erfahren viele Betroffene spät von Vorhaben und Beteiligungsangeboten – und irgendeine Gruppe vergisst man fast immer.

Gute Beteiligung

Frühe und Breite Beteiligung nutzt nichts, wenn sie nicht gut gemacht ist. Und wir wissen heute sehr genau, was gut ist. Die Allianz Vielfältige Demokratie hat 10 Grundsätze Guter Beteiligung entwickelt, die entsprechende Arbeitshilfe kann ich hier nicht vollständig wiedergeben, nur wärmstens empfehlen. Im Kern geht es darum, den Prozess offen, also flexibel zu halten und die Beteiligten nicht zu Objekten einer Dramaturgie zu machen, sondern als Partner einer gemeinsamen Deliberation zu sehen.

Es geht darum, Konflikte anzunehmen, keine falschen Vorstellungen über den Wirkungsrahmen zu wecken, Informationen als Grundlage und nicht als Manipulationsmittel zu sehen und vor allem: wirklich MITEINANDER in den Diskurs zu kommen. Beteiligung ist keine Dienstleistung, die man extern delegiert, sondern ein Prozess, an dem sich auch die Beteiligenden beteiligen müssen.

Wirksame Beteiligung

Zu guter Letzt geht es bei Beteiligung immer um Wirkung. Es ist nicht „gut, dass wir darüber gesprochen haben“, sondern „gut, dass wir etwas bewegt haben“. Ziel ist deshalb nicht die Akzeptanz vorgegebener Pläne, sondern die Entwicklung akzeptierbarer Pläne.

Dazu gehört von Anfang an Klarheit über den Wirkungshorizont und im Nachhinein eine seriöse Dokumentation der tatsächlichen Wirkung und eine Berichterstattung gegenüber Öffentlichkeit und Beteiligten. Werden Beteiligungsergebnisse nicht umgesetzt, kann es dafür gute Gründe geben, in diesem Fall müssen sie aber transparent gemacht werden, nach dem Prinzip des „DO IT OR EXPLAIN IT“.

Vier Qualitätsfaktoren

Die Qualität, der Erfolg und damit auch die Akzeptanz von Beteiligung hängen davon ab, dass sie früh beginnt, breit beteiligt, gut aufgesetzt und letztlich wirksam ist. Dies sind, kompakt zusammengefasst, die zentralen Lektionen, die wir in der Beteiligung gelernt haben. Wobei dieser Lernprozess eben weder abgeschlossen ist noch synchron verlief und verläuft.

Nach wie vor werden Tag für Tag irgendwo in Deutschland gute, ja ausgezeichnete Beteiligungsprozesse durchgeführt, aber eben auch missglückte Akzeptanzbeschaffung, wirkungslose Gesprächssimulationen, als „Dialoge“ verkaufte PR-Kampagnen, desinteressierte Bürger-anhörungen. Insgesamt ist der Trend allerdings positiv, nicht nur was den Umfang, sondern auch was Vielfalt und Qualität von Beteiligung angeht. Es ist also viel passiert in der vergangenen Dekade. Es wird aber auch noch viel passieren.

Betrachten wir einige der zentralen Lern- und Klärungsprozesse, die uns noch bevorstehen. Dazu gehören insbesondere:

Das Verhältnis von Öffentlichkeits- zu Bürgerbeteiligung

Organisierte Stakeholder agieren völlig anders als normale Bürger*innen. Sie haben andere Ressourcen, andere Verpflichtungen, andere Interessen. Wann beteiligen wir wen? Wen zuerst? Wen wozu? Muss man das trennen? Kann man das überhaupt? Bislang verwechseln wir noch viel zu häufig beide Gruppen, oder beteiligen beide, ohne es zu reflektieren.

Das Verhältnis von formeller zu informeller Beteiligung

Erstere ist in vielen Verfahren gesetzlich vorgeschrieben. Aber ist eine Auslegung von Bebauungsplänen wirklich schon Beteiligung? Und muss deliberative Beteiligung wirklich ohne Verpflichtung bleiben? Muss man, kann man sie überhaupt regulieren? Führt das zu mehr Beteiligung oder zu lustlosen Standardprozessen?

Das Verhältnis von Zufallsauswahl zu Betroffenheit

Es kann einen Prozess wunderbar kreativ machen, wenn die Beteiligten ohne persönliche Betroffenheit wenige Konflikte mitbringen. Das ist zum Beispiel der große Charme von Bürgerräten. Allerdings liegt die Stärke von Diskursprozessen eben darin, potentielle oder existierende Konflikte miteinander zu entschärfen. Brauchen wir also mehr Zufall? Mehr Betroffenheit? Oder klare Regeln, wann welcher Teilnehmerkreis sinnvoll ist?

Das Verhältnis von Prozess zu Kultur

Liegt die Zukunft in klaren, vorgeschriebenen, verbindlichen Beteiligungsprozessen oder in der Entwicklung einer breiten Teilhabekultur? Stärken wir unsere Demokratie durch mehr, auch konfliktgetriebenen, Diskurs oder durch mehr Teilhabeprozessmanagement?

Das Verhältnis von digital zu analog

Corona hat nach anfänglichen Schwierigkeiten gezeigt: Vieles geht auch digital. Man erreicht sogar neue Zielgruppen – andere aber fallen aus dem Fokus. Ist eine umfassende Digitalisierung also eher eine Chance – oder doch ein Risiko? Muss echter Diskurs dauerhaft analog gedacht werden?

Fazit

Wir haben in den vergangenen zehn Jahren einen weiten Weg zurückgelegt, viele Erfahrungen gesammelt. Lassen Sie mich unsere Erkenntnisse abschließend zusammenfassen. Die deliberative Beteiligung als dritte Säule der Demokratie (neben repräsentativen und direktdemokratischen Strukturen) hat in der vergangenen Dekade erheblich an Umfang und Bedeutung gewonnen. Sie wird zunehmend akzeptierter und weniger als Konkurrenz, sondern als Chance zur Stärkung unserer Demokratie begriffen.

Die bisherigen Erfahrungen zeigen jedoch auch, dass noch zahlreiche Fragen ungeklärt und Herausforderungen unbewältigt sind. Dazu gehören u. a. die Abgrenzung und die Wechselwirkungen von Stakeholder- und Bürger*innenbeteiligung, von formeller und informeller Beteiligung, von digitalen und analogen Beteiligungsformaten, von Akzeptanzbeschaffung und Selbstwirksamkeit sowie von Betroffenen- und Zufallsbürger*innenbeteiligung.

Nachdem wir in der vergangenen Dekade insbesondere einen quantitativen Ausbau von Beteiligung gesehen haben, wird in der kommenden Dekade die Qualität im Mittelpunkt stehen.

Zur Person

Jörg Sommer ist Politikwissenschaftler und Soziologie. Er beschäftigt sich seit über 30 Jahren mit Fragen des gesellschaftlichen Engagements und Zusammenhaltes. Er ist Direktor des Berlin Institut für Partizipation | bipar und in dieser Eigenschaft auch als Gutachter und Berater für Parlamente, Ministerien, Stiftungen und Verbände tätig. Außerdem wirkt er als Koordinator der Allianz Vielfältige Demokratie, in der über 220 Expert*innen aus Bundesministerien, allen Landesregierungen, internationalen Organisationen, Wissenschaft, Wirtschaft und Zivilgesellschaft an der Entwicklung und Erprobung neuer Formen zivilgesellschaftlichen Engagements und Bürgerbeteiligung arbeiten. Seit 2020 publiziert er einen kostenlosen wöchentlichen Newsletter demokratie.plus zu Fragen der Demokratie und des gesellschaftlichen Zusammenhalts.