Stadtplanung partizipativ

Stadtplanerin und Beteiligungsexpertin Dr. Ursula Flecken erläutert im Interview, wie wirksame Partizipation in urbanen Beteiligungsprozessen gelingt. Sie spricht über die Rolle von Partizipationsdienstleistern und geht auf die Wichtigkeit von durchdachten Beteiligungskonzepten ein.

Quelle: Planergemeinschaft

Frau Dr. Flecken, im Rahmen Ihrer Tätigkeit bei der Planergemeinschaft führen Sie Beteiligungsprozesse zu Themen der städtischen Entwicklung durch. Was zeichnet für Sie einen erfolgreichen Beteiligungsprozess aus?

„Wir nehmen niemanden mit, sondern machen uns gemeinsam auf den Weg“, das ist ein Motto, das Sie auf unserer Büro-Homepage finden. Es drückt aus, dass es uns bei Beteiligung nicht darum geht, für Planungsprojekte nur Akzeptanz zu schaffen, sondern sich gemeinsam mit den Beteiligten in einen Prozess zu begeben, bei dem echte Mitwirkung gefragt ist. Echte Mitwirkung bedeutet, dass das Engagement der Beteiligten auch Wirkung entfaltet. Dafür sind einige Punkte elementar: Wir als dienstleistendes Büro müssen dafür sorgen, dass am Anfang eines Prozesses von Politik und Verwaltung oder einem privaten Auftraggeber klar formuliert wird, an welchen Stellen die Beteiligten mitwirken können bzw. was bereits feststeht. Zudem ist ein differenzierender Blick notwendig: Die „Beteiligten“ sind viele verschiedene Menschen, also müssen wir auf unterschiedliche Zielgruppen auch über verschiedene Kanäle und mit unterschiedlichen Formaten zugehen. Und schließlich: In einem Planungs- und Partizipationsprozess treffen auch gegensätzliche Interessenslagen aufeinander, diese sind ernst zu nehmen und sorgsam abzuwägen. Das ist viel Arbeit, wir schreiben dafür alle Äußerungen der Mitwirkenden (Wünsche, Anregungen, Ideen, Beschwerden, Positionen usw.) auf und stellen sicher, dass sie von denen, die Entscheidungen vorbereiten, geprüft werden. Dabei ist dann transparent zu machen, was berücksichtigt wird und was nicht, eine Nicht-Berücksichtigung muss begründet werden. Dann gibt es natürlich noch weitere Elemente einer erfolgreichen Beteiligung: Passgenaue Methoden, verständlich aufbereitete Hintergrundinformationen, guter Umgang (Sprache!) auf Augenhöhe zwischen allen Beteiligten und nicht zuletzt ein effizient gestalteter Prozess.

Insbesondere bei größeren Verfahren werden häufig sequentiell und parallel Bürgerbeteiligungsformate umgesetzt. Wie lässt sich methodisch sicherstellen, dass die einzelnen Verfahren und deren Ergebnisse miteinander verzahnt werden?

In der räumlichen Planung dauern Planungsprozesse von der ersten Idee bis zu deren Realisierung mehrere Jahre, oft drei bis fünf, manchmal auch zehn Jahre. Entsprechend lang dauern Beteiligungsprozesse, zumindest dann, wenn sie frühzeitig, also zu Beginn eines Planungsprozesses starten. Und so sollte es sein, denn dann ist vieles noch offen und Weichen können „auf dem gemeinsamen Weg“ gestellt werden. Um die oft parallel laufenden Planungsstränge auch in der Beteiligung gut zu verzahnen und den Planungs- und Beteiligungsfortschritt zu gewährleisten, ist das sogenannte „Beteiligungskonzept“ ein gutes Instrument. In ihm wird deutlich, worum es bei der Beteiligung geht, wie sie abläuft, wer wann mitwirken kann und wie die Ergebnisse in das Planungsprojekt einfließen. Ein Beteiligungskonzept ist in Berlin seit der Verabschiedung der „Leitlinien für Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern an Projekten und Prozessen der räumlichen Stadtentwicklung“ im Jahr 2019 verbindlich. Wir haben als beauftragtes Büro das Gremium begleitet, das die Leitlinien erstellt hat, und haben im Anschluss auch das Umsetzungskonzept der Leitlinien für die Verwaltung formuliert. Dabei haben wir gesehen, dass es notwendig ist, in einem Beteiligungskonzept zu Beginn eines Planungs- und Beteiligungsprozesses vieles vorzudenken und festzulegen, um Verbindlichkeit zwischen allen Akteurinnen und Akteuren zu schaffen. Zum Beispiel ist im Beteiligungskonzept festgelegt, wo genau die Partizipationsspielräume liegen und wer welche Rolle – insbesondere im Entscheidungsprozess – spielt. Ein Ablaufschema des Planungs- und Beteiligungsprozesses soll in einem Zeitstrahl aufzeigen, wie Beteiligung, Entscheidungen und Planungsprozess einander zugeordnet sind. Es stellt somit dar, zu welchem Zeitpunkt der Planung Entscheidungen getroffen werden und wann Beteiligung stattfindet.

Eine wiederkehrende Herausforderung bei Infrastrukturvorhaben ist es, eine Vielzahl rechtlicher, technischer und ökonomischer Planungsinhalte für alle Verfahrensinteressierten adressatengerecht zugänglich zu machen. Welche Empfehlungen würden Sie diesbezüglich Akteuren geben, die im Bereich der Stadtplanung breite Beteiligung bei hoher Komplexität der Sachverhalte erreichen wollen?

Mit dieser Frage weisen Sie auf einen Anspruch hin, der in der Tat eine große Herausforderung darstellt. Gerade das Planungs- und Baurecht ist sehr komplex und kompliziert. Technische Inhalte betreffen oft Studien oder Gutachten, die in einem Planungsverfahren erstellt werden, wie zu den Themen Lärm, Verkehr, Stadttechnik (z. B. Abwasser, Strom) oder Klimaschutz. Ergebnisse dieser Studien oder Gutachten stellen wichtige Rahmenbedingungen für Entscheidungen dar. In einem guten Partizipationsprozess muss der Anspruch bestehen, rechtliche und technische Rahmenbedingungen nachvollziehbar zu erläutern und hinreichende Informationen zur Verfügung zu stellen. Sie haben in Prozessen immer mit höchst unterschiedlich interessierten Menschen zu tun, manchen reicht ein zusammenfassender Überblick, andere wollen sich mehr vertiefen. Auf beides muss gut eingegangen werden, insbesondere auf das vertiefte Informationsbedürfnis, sonst kann es bei den Beteiligten oft so ankommen, dass etwas absichtlich „geheim“ gehalten wird. Mindeststandard muss sein, dass alle Hintergrundinformationen, Materialien usw., sofern rechtlich möglich, öffentlich zugänglich gemacht werden. In Abhängigkeit vom Beteiligungsbudget für ein Projekt können wir unterschiedliche Formate der Erläuterung oder Vermittlung anbieten, am besten eignen sich natürlich interaktive Formate (ob online oder in Präsenz), in denen im Gespräch auf Fragen (durch die jeweiligen Fachexperten) geantwortet werden kann. In sehr differenzierten und langen Planungs- und Beteiligungsprozessen richten wir themenspezifische Workshops aus oder begleiten Arbeitsgruppen, die sich zu einem Thema vertiefen wollen. Sie sprechen neben den rechtlichen und technischen Planungsinhalten auch ökonomische Inhalte an. Letztere sind ein Bereich, der in der Bürger*innenbeteiligung noch in Darstellung und Vermittlung stark ausgebaut werden muss.

Wie gehen Sie in der Durchführung von Beteiligungsprozessen mit der Spannungsbeziehung zwischen den oftmals engen rechtlichen und technischen Vorgaben auf der einen Seite und der Forderung nach wirksamer und effektiver Verfahrensmitgestaltung der Bürger*innen auf der anderen Seite um? 

Letztens hatte einer unserer Auftraggeber die gutgemeinte Idee, man müsse doch die Bürger*innen nicht durch das komplizierte Rechtswerk und technische Vorgabendetails belasten, sondern sie ganz einfach mal frei Ideen entwickeln lassen. Dabei war das betroffene Projekt schon so weit fortgeschritten, dass die rechtlichen und technischen Bindungen klar waren und an ihnen nicht mehr zu rütteln war. Wir konnten den Auftraggeber überzeugen, dass es wichtig war, die Bindungen vollständig darzustellen, auch wenn sich dadurch das Ideenspektrum stark einschränkt. Selbst wenn dann einige Bürger*innen anmerken, dass das Möglichkeitsfenster der Anregungen viel zu klein sei, ist es unserer Erfahrung nach besser, ehrlich transparent zu machen, was der Partizipationsspielraum ist. Beteiligungsverfahren in der räumlichen Planung müssen sich immer im rechtlichen Rahmen des Baugesetzbuches, weiterer Fachgesetze und der verbindlichen Bauleitplanung bewegen. In sehr seltenen Fällen führen Beteiligungsverfahren zu Änderungen von verbindlichen Bauleitplänen, die in jüngerer Zeit festgesetzt wurden. Technische Bindungen wie z. B. die Nicht-Überbaubarkeit eines Abwasserkanals lassen sich meist auch nicht so einfach ändern, allenfalls mit einem sehr hohen finanziellen Aufwand, der dann in der Abwägung zur Nicht-Berücksichtigung einer Anregung durch eine Bürger*in führt. Insofern sind Spannungsbeziehungen zwischen engen rechtlichen und technischen Vorgaben und dem Partizipationsspielraum der Bürger*innen auszuhalten. Was hier zählt, ist Offenlegung und gute Vermittlung der Tatsachen. Dazu gehören Ehrlichkeit und Mut!

Zur Person

Foto: Florian Gaertner/photothek.net

Dr. Ursula Flecken ist Vorstandsvorsitzende der Planergemeinschaft für Stadt und Raum eG. Die Planergemeinschaft ist ein Stadtplanungsbüro mit 32 Angestellten in Berlin, das als Genossenschaft organisiert ist. Ursula Flecken ist seit mehr als 30 Jahren passionierte Planerin, hat neben ihrer Berufspraxis als Gastprofessorin in Berlin, Rio de Janeiro und Havanna gelehrt und ist zertifizierte Mediatorin.