Zufall und Betroffenheit

Ein Rückblick auf die Bürgerbeteiligung im Jahr 2021

Während 2020 noch das Prinzip „Partizipation mit Maske“ herrschte, verlagerte sich 2021 der Großteil der Bürgerbeteiligung ins Internet. Ein Jahresrückblick von Andreas Paust.

Was sich 2020 bereits andeutete, ist 2021 unübersehbar geworden: Bürgerräte sind als Bürgerbeteiligungsformat in Politik und Öffentlichkeit angekommen. 50 Jahre, nachdem Peter Dienel die Planungszelle in den politischen Diskurs eingeführt hat, findet ein Bürgerbeteiligungsformat mit zufällig ausgewählten Teilnehmerinnen und Teilnehmern Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer deutschen Bundesregierung. Zugleich hat die Beteiligung an der Suche nach einem Endlagerstandort für Atommüll Fahrt aufgenommen; hier sind es die (möglichen) Betroffenen, die sich einbringen und den Entscheidungsprozess beeinflussen wollen. Zwischen diesen beiden Polen bewegte sich die Bürgerbeteiligung im 2. Corona-Jahr. Aber während 2020 noch das Prinzip „Partizipation mit Maske“ herrschte, verlagerte sich 2021 der Großteil der Bürgerbeteiligung ins Internet.

Das Jahr 2021 beginnt scheinbar mit einem Bürgerbeteiligungs-Paukenschlag. Der „Spiegel“ berichtet in seiner Ausgabe vom 9. Januar, die Große Koalition hätte sich darauf verständigt, eine Kommission zur Reform des Wahlrechts für den Bundestag einzusetzen. Dabei sei geplant, einen begleitenden Bürgerrat mit 160 ausgelosten Personen zu bilden. Diese Ankündigung wird jedoch nie realisiert, aber die Idee ist so bestechend, dass sie am Ende des Jahres erneut aufgegriffen wird.

Der zweite bundesweite Bürgerrat startet am 13. Januar. Unter dem Leitthema „Deutschlands Rolle in der Welt“ beginnen 154 bundesweit ausgeloste Menschen damit, in zehn Online-Veranstaltungen bis zum 20. Februar Empfehlungen zu erarbeiten, wie die Bundesrepublik künftig auf der weltpolitischen Bühne auftreten soll.

Noch immer herrscht bei politisch Verantwortlichen, aber auch bei Bürgerinnen und Bürgern, große Unsicherheit darüber, wie und von wem gute und gelingende Bürgerbeteiligung durchgeführt werden kann. Deshalb gründet ein Handvoll Bürgerbeteiligungsexperten aus ganz Deutschland am 18. Januar das „Kompetenzzentrum Bürgerbeteiligung e.V.“. Dessen Ziel ist es, als Trägerverein ein Kompetenz- und Servicezentrum für Bürgerbeteiligung auf Bundesebene zu schaffen. Motto des Kompetenzzentrums: „Bürgerbeteiligung muss gut gemacht sein, sonst nützt sie nichts.“

Um die coronabedingten Ausfälle von Antragskonferenzen und Erörterungstermine durch Online-Beteiligung kompensieren zu können, beschloss der Bundestag im Mai 2020 das bis zum 31.3.2021 befristete Planungssicherstellungsgesetz (PlanSiG). Am 20. Januar bringt das Bundeskabinett die Verlängerung des Gesetzes bis Ende 2022 auf den Weg.

Am 29. Januar wird bekannt, dass sich Vertreter des Europaparlaments und der Regierungen der Mitgliedstaaten darauf verständigt haben, die sogenannte Konferenz zur Zukunft Europas unter der portugiesischen EU-Ratspräsidentschaft in diesem Halbjahr stattfinden zu lassen. Die Konferenz soll den Bürgerinnen und Bürgern die Gelegenheit geben, sich zu ihren Erwartungen an die EU zu äußern. Zudem soll es um institutionelle Fragen gehen – etwa darum, ob es länderübergreifende Listen für die Europawahlen und Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten geben sollte. Die Konferenz beginnt am 9. Mai.

Ab Februar beschäftigen sich Bürgerforen und Bürgerräte auf Landesebene in Baden-Württemberg und Thüringen sowie in zahlreichen Kommunen mit dem Umgang mit Corona.

Vom 5.-7. Februar findet als erstes gesetzliches Beteiligungsformat bei der Suche nach einem Atommüll-Endlager der erste Beratungstermin der Fachkonferenz Teilgebiete statt. Die Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE) mbH stellt den bis zu 1.000 Teilnehmerinnen und Teilnehmern eines Online-Plenums ihren Zwischenbericht zur Diskussion. Zwei weitere Beratungstermine folgen am 10.-12. Juni und am 6.-7. August. Die Teilnehmer werden sich im Plenum, in 34 Arbeitsgruppen sowie in sechs Themen-Arbeitsgruppen, die zwischen den Konferenzterminen einzelne Aspekte vertieft diskutieren, mit dem Zwischenbericht auseinandersetzen.

Am 20. Februar beendet der „Bürgerrat Deutschlands Rolle in der Welt“ seine Arbeit. In 50 Stunden Beratung haben die 154 Ausgelosten zahlreiche Leitlinien zum Auftreten Deutschlands in der Welt formuliert und in einem Bürgergutachten veröffentlicht, das dem Bundestagspräsidenten und Vertretern der Bundestagsfraktionen am 19. März präsentiert wird.

Am 24. März legt die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN einen umfangreichen Antrag vor, der zahlreiche Maßnahmen zur Verstetigung der Bürgerbeteiligung auf Bundesebene enthält. Dazu gehören unter anderem ein Beteiligungsgesetz, mit dem Bürgerräte gesetzlich verankert werden sollen, eine Art Beteiligungsbeauftragte auf Bundesebene, ein Online-Beteiligungsportal und spezielle Maßnahmen für Kinder- und Jugendbeteiligung. Außerdem fordern die GRÜNEN ein „Büro für Beteiligung“ beim Deutschen Bundestag, das als neutrale Stelle die Planung, Durchführung und Evaluation von Bürger*innenräten und anderen Beteiligungsformaten übernehmen soll. Am 21. Mai lehnt der Bundestag mit den Stimmen von SPD, CDU/CSU und AfD den Antrag ab.

Im April und Mai beginnen zahlreiche Bürgerbeteiligungsprojekte zum Klimawandel. So startet am 26. April der Bürgerrat Klima: In 12 Sitzungen diskutieren 160 zufällig ausgeloste Bürgerinnen und Bürger zu Kernthemen der Klimapolitik. Nach Beratung durch Expertinnen und Experten erarbeiten sie Vorschläge, wie Deutschland das Pariser Klimaabkommen einhalten kann und legen diese am 24. Juni vor. Aufgrund der Volksinitiative „Klimaneustart Berlin“ beschließt das Berliner Abgeordnetenhaus am 06. Mai die Durchführung eines Klima-Bürger:innenrats, der Anfang 2022 seine Arbeit aufnehmen soll. Weitere Bürgerräte zum Klima werden u.a. in Augsburg, Bonn, Erlangen Offenburg und Stuttgart geplant.

Am 06. Mai findet online die 5. Jahrestagung der Allianz Vielfältige Demokratie statt. Ca. 100 Allianzmitglieder diskutieren über „Demokratie im digitalen Zeitalter. Transparenz, Teilhabe, Transformation“. Dabei wird dem Journalisten Lenz Jacobsen der „Medienpreis Vielfältige Demokratie“ für seinen Beitrag „Die Losbürger“ über den Bürgerrat „Deutschlands Rolle in der Welt“ verliehen.

Am 21. Mai lehnt der Bundestag eine Senkung des Beteiligungsalters für die Europäische Bürgerinitiative auf 16 Jahre ab.

Ende Mai beendet Gisela Erler, Staatsrätin für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung im Kabinett des baden-württembergischen Ministerpräsidenten Kretschmann, nach zehn Jahren ihre Arbeit. Am 21. Juli 2021 benennt Kretschmann die frühere Reutlinger Oberbürgermeisterin Barbara Bosch als Nachfolgerin.

Am 25. Juni findet die letzte Sitzung des Deutschen Bundestags in der aktuellen Wahlperiode statt. Die von der Großen Koalition 2017 in ihrer Koalitionsvereinbarung versprochene Expertenkommission ist nicht eingesetzt worden.

Am 11. September wird in Eberswalde online und vor Ort zum 10. Mal über das Bürgerbudget in Höhe von 102.000 Euro abgestimmt. Von den eingereichten 71 Vorschlägen erhalten 8 Projekte finanzielle Unterstützung.

Ende August/Anfang September beginnt die heiße Phase des Wahlkampfs zur Bundestagswahl am 26. September. In den Wahlkampfaktivitäten der im Bundestag vertretenen Parteien spielt das Thema Bürgerbeteiligung keine Rolle. Allerdings konfrontiert der Verein Mehr Demokratie e.V. 117 Mandatsbewerber von CDU, CSU, SPD, FDP, Grünen und Linken in 37 Online-Veranstaltungen mit der Frage, ob zufällig geloste Menschen in Zukunft Bundestag und Bundesregierung beratend zur Seite stehen sollen. Unter den Kandidierenden aller Parteien gibt es dafür breite Mehrheiten. Von den Bewerbern aus den Reihen von Grünen und Linken sind alle für bundesweite Bürgerräte. Bei der FDP sind es 95 Prozent, bei der SPD 86,4 Prozent, bei der CSU 85,7 Prozent und bei der CDU 66,6 Prozent.

In der Endphase des Bundestagswahlkampfes fordert Tobias Koch, CDU-Fraktionsvorsitzender im schleswig-holsteinischen Landtag, einen Volksentscheid zum Thema Gendern. Die Idee findet keinerlei Resonanz.

Bereits während der Sondierungsgespräche nach der Bundestagswahl am 26. September empfiehlt Mehr Demokratie e.V., die nachfolgenden Koalitionsverhandlungen extern moderieren zu lassen. Ein neutrales und erfahrenes Moderations-Team von außen könne hilfreich sein, die gesamten Verhandlungen zielführend zu begleiteten. Soweit bekannt, greifen die Koalitionäre von SPD, GRÜNEN und FDP diese Anregung nicht auf.

Parallel zur Bundestagswahl findet in Berlin am 26. September ein Volksentscheid zur Vergesellschaftung großer Immobilienkonzerne statt; 56,4 Prozent der Abstimmenden sprechen sich dafür aus, 39 Prozent sind dagegen. Allerdings enthält der Entscheid keinen Gesetzentwurf, sondern lediglich die Aufforderung an den Berliner Senat, Maßnahmen einzuleiten, um Immobilienunternehmen mit mehr als 3.000 Wohnungen gegen Entschädigung zu vergesellschaften. Die Regierungsparteien SPD, Grüne und Linke verabreden, eine Expertenkommission einzusetzen, die Möglichkeiten, Wege und Voraussetzungen der Umsetzung des Volksbegehrens prüfen soll. An der Besetzung der Expertenkommission soll die Initiative „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“ beteiligt werden, die das Volksbegehren durchgesetzt hatte. Die Kommission soll innerhalb eines Jahres eine Empfehlung zum weiteren Vorgehen an den Senat erarbeiten, der anschließend eine Entscheidung darüber trifft.

Unmittelbar nach der Bundestagswahl lädt der scheidende FDP-MdB Christopher Gohl am 29. September zu einer Anhörung „Wozu ein Hauptausschuss Bürgerschaftliches Engagement und Demokratie?“ Dort fordern Experten die Umwandlung des Unterausschusses Bürgerschaftliches Engagement in einen Hauptausschuss, eine/n Demokratiebeauftragten im Bundeskanzleramt, eine Demokratie-Entwicklungsstelle beim Bundestagspräsidium und eine Bürgerberatung für den Bundestag in Form von Bürgerräten.

Am 5. Oktober 2021 startet die Global Assembly, der erste globale Bürgerrat, zur Begleitung der Weltklimakonferenz im November 2021 in Glasgow. 100 Menschen zufällig ausgelost Menschen, die die Zusammensetzung der Weltbevölkerung nach Alter, Geschlecht, Ethnie und Einkommen abbilden, treffen sich online, um von internationalen Expertinnen und Experten über das Thema Klimawandel informiert zu werden. Danach sollen sie im Vorfeld des UN-Klimagipfels COP26 in Glasgow Empfehlungen für die Staats- und Regierungschefs der Welt erarbeiten.

Am 13. Oktober wird bekannt, dass Berlin als erstes Bundesland ab 2023 ein landesweites Bürgerbudget auflegen will. Jede vorgeschlagene Maßnahme soll mindestens 25.000 Euro kosten. Wieviel Geld insgesamt zur Verfügung steht, ist noch nicht bekannt.

In der konstituierenden Sitzung des Deutschen Bundestags am 26. Oktober sprechen sich sowohl der scheidende Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble als auch seine Nachfolgerin Bärbel Bas für Bürgerräte auf Bundeseben aus. Wenig später plädiert Bärbel Bas in einem Zeitungsinterview sogar für bundesweite Volksentscheide, die sachlich gut vorbereitet sein müssen.

Am 9. November legen SPD und Linke in Mecklenburg-Vorpommern ihre Koalitionsvereinbarung vor. Darin versprechen sie, „mehr Mitsprache und Teilhabe von Kindern und Jugendlichen an gesellschaftlichen Entscheidungsprozessen (zu) ermöglichen und ein Kinder- und Jugendbeteiligungsgesetz auf den Weg (zu) bringen“. Außerdem wollen sie die „Beteiligungsmöglichkeiten junger Menschen an Entscheidungen in den Kommunen durch eine Änderung der Kommunalverfassung festschreiben. Hierzu zählt die Möglichkeit, Kinder- und Jugendbeiräte auf der kommunalen Ebene zu etablieren.“ Dementsprechend kündigen sie eine Novellierung der Kommunalverfassung an mit dem Ziel, „die Teilhabe in der Kommune zu stärken“. Dazu wollen sie „verbindliche Beteiligungsmöglichkeiten und -rechte von Beiräten (Seniorinnen und Senioren, Behinderte, Kinder und Jugendliche sowie Migrantinnen und Migranten) ausbauen und den Kommunen dazu eigene Satzungsbefugnisse in der Hauptsatzung einräumen.“ Außerdem wollen sie prüfen, „ob interessierte Kommunen bei der Einführung eines Bürgerhaushaltes mit einem Leitfaden des Landes unterstützt werden können.“

Ein weiterer Bürgerrat auf Bundesebene – diesmal durchgeführt vom Bundesministerium für Bildung und Forschung – startet am 22. November. Er beschäftigt sich bis März 2022 in sieben Sitzungen mit der Frage, wie Partizipation im Bereich Forschung künftig noch weiter gestärkt werden kann. Teilnehmerinnen und Teilnehmer sind rund 50 zufällig ausgewählte Bürgerinnen und Bürger unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen.

Am 24. November legt die neue Ampel-Koalition ihren Koalitionsvertrag vor. Darin versprechen SPD, Grüne und FDP zahlreiche Maßnahmen für mehr Bürgerbeteiligung. So soll der Bundestag zukünftig Bürgerräte zu konkreten Fragestellungen einsetzen, wobei eine Befassung mit den Ergebnissen sicherzustellen ist. Die Kompetenz der Bundesregierung zur Unterstützung dialogischer Bürgerbeteiligungsverfahren soll gestärkt werden. Es soll ein digitales Gesetzgebungsportal mit öffentlichen Kommentierungsmöglichkeiten geben. Planungs- und Verwaltungsverfahren sollen durch frühestmögliche und intensive Öffentlichkeitsbeteiligung beschleunigt werden. Zu den weiteren Highlights zur Bürger- und Öffentlichkeitsbeteiligung aus dem Koalitionsvertrag gehören die Ankündigung, das Petitionsverfahren zu stärken und zu digitalisieren, das Planungssicherstellungsgesetz insbesondere im Hinblick auf die Bürgerbeteiligung weiterzuentwickeln und die Einflüsse Dritter bei der Vorbereitung und der Erstellung von Gesetzen offenzulegen. Außerdem soll sollen die Qualitätsstandards für wirksame Kinder- und Jugendbeteiligung besser bekannt gemacht sowie selbstbestimmte Kinder- und Jugendparlamente und Beteiligungsnetzwerke gestärkt werden. Für mehr Repräsentanz und Teilhabe von Migranten soll es ein Partizipationsgesetz geben und ein Partizipationsrat eingesetzt werden. Schließlich soll die Bürgerbeteiligung in Verantwortung der kommunalen Selbstverwaltung, z.B. bei regionalen Entwicklungskonzepten, Regionalmanagements und Regionalbudgets, unterstützt werden.

Am 2. Dezember begrüßt das Kompetenzzentrum Bürgerbeteiligung e.V. diese Ankündigungen und greift die Idee eines Bürgerrats zur Reform des Wahlrechts auf. Um die politische Wirksamkeit von Bürgerratsergebnissen zu stärken, regt das Kompetenzzentrum an, in den Geschäftsordnungen von Bundestag und/oder Bundesregierung festzulegen, dass es zu den Ergebnissen eines Bürgerrats eine Regierungserklärung der Bundesregierung und eine Beratung und Beschlussfassung durch den Bundestag geben soll. Weiterhin schlägt das Kompetenzzentrum vor, in jedem Ministerium eine heterogen zusammengesetzte Abteilung zu schaffen, die sich ausschließlich mit der Frage befasst, wie die Menschen in politische Entscheidungs- und Umsetzungsprozesse einbezogen werden können. Ergänzend sollte die neue Bundesregierung ein internes Fortbildungsprogramm für diejenigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auflegt, die in den unterschiedlichen Ressorts mit Bürger- und Öffentlichkeitsbeteiligung befasst sind. Hinsichtlich des angekündigten Gesetzgebungsportals mit Kommentierungsfunktion fordert das Kompetenzzentrum, die Gesetze so aufzubereiten, dass eine niedrigschwellige Kommentierung möglich ist, ausreichend Zeit für die Kommentierung verbleibt, die Kommentare so rechtzeitig ausgewertet werden, dass sie in den parlamentarischen Gesetzgebungsprozess einfließen können und die Kommentierenden ein Feedback über die Umsetzung ihrer Hinweise und Anregungen erhalten.

Am 14. Dezember veröffentlicht der von der Montag Stiftung durchgeführte Bürgerrat Bildung und Lernen sein Sofortprogramm mit Empfehlungen zur Umgestaltung des Bildungssystems. Aus den Teilnehmenden gewählte Bürgerbotschafterinnen und Bürgerbotschafter sollen zentrale Themen und Ergebnisse aus dem Bürger- und Jugendforum und dem Bürgerrat in die Politik tragen.

Bürgerbeteiligung scheint im Jahr 2021 stark auf das Format „Bürgerräte“ reduziert worden zu sein. Sowohl auf Bundesebene, als auch in den Ländern und Kommunen wurden zahlreiche Bürgerräte durchgeführt und für die Zukunft angekündigt.

Unklar ist bisher allerdings, welche Wirkung die Bürgerräte entfalten können. Die Ergebnisse des Bürgerrats „Deutschlands Rolle in der Welt“ sind zwar von politisch Verantwortlichen entgegengenommen und gewürdigt sowie in einzelnen Parlamentsgremien diskutiert worden, einen Einfluss auf außenpolitische Beschlüsse des Bundestages oder auf die entsprechenden Aussagen in den Wahlprogrammen der Parteien haben sie ganz offensichtlich nicht gehabt. Das gilt auch für die Verabredungen zur Außenpolitik im Ampel-Koalitionsvertrag, in die einzelne Bürgerratsforderungen – wenn überhaupt – nur zufällig Eingang gefunden haben.

Ähnliches gilt für die zahlreichen Bürgerräte zum Klimaschutz. Angefangen von den Empfehlungen der Global Assembly, die sich – soweit ersichtlich – nicht in der Vereinbarung der 197 Teilnehmerstaaten wiederfinden, bis hin zum bundesweiten Bürgerrat Klima und den lokalen Bürgerräten, die allesamt Vorschläge erarbeitet haben, die kaum von den jeweils Verantwortlichen aufgenommen wurden. Im Gegenteil: während das Berliner Abgeordnetenhaus am 6. Mai die Einberufung eines Klimabürgerrats bekannt gab, beschloss der Senat vier Wochen später einen Maßnahmenplan, der 28 Themenbereiche adressiert, in denen das Engagement Berlins für den Klimaschutz verstärkt werden soll. Und am 19.8. verabschiedete das Abgeordnetenhaus selbst ein neues Energiewendegesetz, in dem festgeschrieben ist, die klimaschädlichen CO2-Emissionen bis 2030 um mindestens 70 Prozent, bis 2040 um mindestens 90 Prozent und spätestens bis 2045 um mindestens 95 Prozent im Vergleich zu 1990 zu senken. Ob der für 2022 geplante Bürgerrat Klima da noch Erkenntnisse hervorbringen kann, die neu sind und zugleich nicht im Gegensatz zu den genannten Beschlüssen stehen, erscheint zweifelhaft.

Dennoch können Bürgerräte als Gewinn für die Demokratie bezeichnet werden, da sie ermöglichen, unterschiedliche Bevölkerungsgruppen miteinander ins Gespräch zu bringen und zur Formulierung gemeinsamer Positionen zu befähigen. Auf diese Weise können Spaltungen in der Gesellschaft überwunden werden. Allerdings nur bei den zufällig Ausgelosten. Die Mehrheit der Bevölkerung, die sich nicht beteiligen kann, weil das Los nicht auf sie fällt, wird auf diese Weise nicht erreicht. Deshalb werden Bürgerräte allein keinen Beitrag zur Bekämpfung von Populismus und Politikverdrossenheit leisten können.

2022 wird das Jahr sein, in dem neue Bundesregierung beweisen kann, wie ernst sie ihre eigenen Verabredungen zur Bürgerbeteiligung nimmt. Anders als die Große Koalition, die ihre Versprechungen nicht umgesetzt hat, kann die Ampelkoalition damit beginnen, ein deutliches Zeichen für mehr Bürgerbeteiligung auf Bundesebene zu setzen und damit den Beweis antreten, dass sie das Motto ihres Koalitionsvertrags „Mehr Fortschritt wagen“ auch bei der Demokratiepolitik beherzigt.

Der Autor

Dr. Andreas Paust promovierte zu den Themen Bürgerbegehren/Bürgerentscheid und arbeitete danach viele Jahre als Geschäftsführer kommunaler Ratsfraktionen sowie als Berater und Moderator in öffentlichen Beteiligungsprozessen. Er ist seit 2019 Fachprojektleiter Öffentlichkeitsbeteiligung bei der 50Hertz Transmission GmbH.

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