Partizipation mit Maske

War 2020 ein verlorenes Jahr oder gab es auch Fortschritte in Richtung mehr und besserer oder zumindest anderer Beteiligung? Ein Jahresrückblick von Andreas Paust.

Die Corona-Pandemie hat alle Lebensbereiche signifikant beeinflusst; die Bürger- und Öffentlichkeitsbeteiligung macht da keine Ausnahme. Aber war das Jahr 2020 deshalb ein verlorenes Jahr oder gab es auch Fortschritte in Richtung mehr und besserer oder zumindest anderer Beteiligung? Der folgende Jahresrückblick zieht ein insgesamt positives Fazit. Den einzigen bedeutenden Rückschlag für die Partizipation gab es am Jahresende – und er hatte nichts mit Corona zu tun.

Der Januar, der Februar und der halbe März 2020 stehen noch ganz im Zeichen des business as usual. Die Friedrich-Ebert-Stiftung legt eine Studie vor, in der sie für Beteiligungsräte auf Bundesebene plädiert. In Sachsen verständigen sich CDU, Grüne und SPD für die neue Wahlperiode auf zahlreiche Maßnahmen zur Intensivierung der Bürgerbeteiligung. Bereits zum zweiten Mal führt das Bundesumweltministerium den Wettbewerb für vorbildliche Bürgerbeteiligung durch. Die Europäische Zentralbank fragt europaweit, was die Menschen über die Inflation und die Geldpolitik der Notenbank denken. Und überall finden – der Jahreszeit angemessen – Veranstaltungen zur Bürgerbeteiligung nach üblichen und eingeübten Mustern statt.

Mitte März beginnt das Elend. Die erste Kontaktsperre sorgt dafür, dass zahlreiche Bürgerbeteiligungsveranstaltungen abgesagt werden. Am 16. März twittere ich: „Politische Gremien tagen nicht mehr, Veranstaltungen zur #Bürgerbeteiligung sind abgesagt, Demonstrationen werden verboten. Ganz schön demokratiefeindlich, dieses #coronavirus“. Es beginnt die Durststrecke für alle professionellen Moderator*Innen, deren Dienste (zunächst) nicht mehr benötigt werden. Auch die traditionellen Konferenzen zur Bürgerbeteiligung, die jährlichen „Familientreffen“ der Szene – z.B. das Treffen des Netzwerks Bürgerbeteiligung, das Forum für Demokratie und Bürgerbeteiligung in Loccum, die Tagung der Allianz Vielfältige Demokratie, das Global Forum on Modern Direct Democracy – werden nach und nach abgesagt, ins Netz verlagert oder gleich ins folgende Jahr verschoben.

Aber schon im April reagiert die Branche. Tipps zur Durchführung von Online-Veranstaltungen finden weite Verbreitung. Beteiligungs-Dienstleister, die bereits in früheren Jahren auf Online-Beteiligung gesetzt haben, nutzen ihren Wettbewerbsvorteil. Bisher nur in Präsenzveranstaltungen tätige Moderator*Innen schulen auf Online-Moderation um. Im Homeoffice genutzte Videokonferenzsysteme werden für Partizipationsverfahren adaptiert. Neue Moderationssoftware wird auf den Markt geworfen. Bei allen Beteiligten steigt die Lernkurve zur Online-Beteiligung rasant an. Auch die Politik reagiert auf die Lage. Ende April beschließt das Bundeskabinett den Entwurf des „Planungssicherstellungsgesetzes“, mit dem die öffentliche Bekanntmachung von Vorhaben bzw. die Auslegung von Plänen über das Internet ermöglicht und Erörterungstermine durch Online-Konsultation ersetzt werden können. Am 15. Mai beschließt der Bundestag das Gesetz, das zunächst bis zum 31. März 2021 befristet ist. Nicht alle Akteure begrüßen diese Maßnahme; insbesondere Kritiker des Stromnetzausbaus befürchten eine Einschränkung ihrer Beteiligungsrechte und plädieren dafür, die Genehmigungsverfahren auszusetzen bis zum Ende der Pandemie bzw. bis klassische Beteiligungsformate wieder möglich sind.

Im Mai finden die ersten virtuellen Infomärkte statt, bei denen versucht wird, reale Veranstaltungsformate ins Netz zu verlagern bzw. online nachzubilden. Zugleich sind nach dem Abebben der ersten Welle wieder Bürgerbeteiligungen in der Öffentlichkeit möglich – im Freien, unter strengen Hygienevorgaben und stets mit Maske. Dennoch droht das Jahr ein verlorenes Jahr für die Beteiligung zu werden – jedenfalls für die klassische Bürgerbeteiligung, wie eine Umfrage des Berlin Instituts für Partizipation zeigt. Tatsächlich empfiehlt später der Landrat eines bayerischen Landkreises seinen Städten und Gemeinden ausdrücklich, alle Bürgerversammlungen abzusagen.

Im Juni dann der erste Paukenschlag des Beteiligungsjahres 2020: der Bundestag (genauer: dessen Ältestenrat) beschließt, dass ein bundesweiter Bürgerrat mit 160 ausgelosten Teilnehmer*Innen dem Parlament ein Bürgergutachten zur Rolle Deutschlands in der Welt vorlegen soll. Durchgeführt wird er von renommierten zivilgesellschaftlichen Organisationen und erfahrenen Beteiligungsdienstleistern, finanziert durch mehrere Stiftungen. Die Ergebnisse sollen im März 2021 vorliegen, so dass sie noch in dieser Legislaturperiode im Bundestag diskutiert werden können. Ebenfalls im Juni versprechen SPD und Grüne in Hamburg in ihrem Koalitionsvertrag u.a. die Einführung von Bürger*innenbeteiligungsfonds, inklusive Beteiligung mittels leichter Sprache und mit Piktogrammen sowie eine digitale Bürger*innenplattform. Außerdem sollen Referent*innenentwürfe, die in eine Verbändeanhörung gehen, auf eine Beteiligungsplattform eingestellt und die eingehenden Stellungnahmen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

Im Juli führt die Stadt Detmold als erste Stadt Deutschlands „Consul“ ein. Die nordrhein-westfälische Kommune realisiert damit ihre Online-Beteiligungsplattform mit Hilfe einer Open Source-Beteiligungssoftware, hinter der eine große globale Community steht, die die Software stetig weiterentwickelt. Das Land Baden-Württemberg beteiligt das ganze Jahr über seine Bürger*innen an der Frage der Opernhaussanierung in der Landeshauptstadt – erst durch ein Online-Forum, dann durch ein Bürgerforum mit 56 zufällig ausgewählten Bürger*Innen aus Stadt und Region Stuttgart sowie dem Bundesland.

Im September und Oktober folgt der zweite Paukenschlag des Beteiligungsjahres 2020: die Bürgerbeteiligung zur Suche nach einem Endlager für hochradioaktive Abfälle erreicht die breite Öffentlichkeit. Im September legt die Bundesgesellschaft für Endlagerung den Zwischenbericht Teilgebiete vor, im Oktober wird in der Fachkonferenz Teilgebiete darüber öffentlich diskutiert. Ebenfalls im September können die Eberswalder*Innen über das 9. Eberswalder Bürgerbudget abstimmen. Möglich ist die Stimmabgabe für favorisierte Projekte sowohl vor Ort als auch online.
Im Oktober öffnet sich die Europäische Kommission für grenzüberschreitende Beteiligung, indem sie in Zusammenarbeit mit der Bertelsmann Stiftung einen Online-Bürgerdialog mit einhundert zufällig ausgewählten Teilnehmer*Innen aus Dänemark, Deutschland, Irland, Italien und Litauen durchführt. Drei Tage deliberieren die Teilnehmer*Innen transnational, digital und mit Simultanübersetzung über Europas demokratische, digitale und grüne Zukunft.

Im November legt die baden-württembergische Landesregierung den Entwurf eines Gesetzes vor, mit dem dialogische Bürgerbeteiligung als eine öffentliche Aufgabe definiert wird, deren Erfüllung im öffentlichen Interesse liegt. Dadurch soll u.a. die Auswahl von zufällig ausgesuchten Teilnehmer*Innen erleichtert werden. Ende des Monats dann der dritte Paukenschlag des Beteiligungsjahrs 2020: Bündnis 90/Die Grünen streichen die Forderung nach bundesweiten Volksentscheiden aus ihrem Grundsatzprogramm und plädieren stattdessen für die verstärkte Einsetzung von Bürgerräten. Die Befürworter der direkten Demokratie sind empört und werfen den Grünen Verrat an essenziellen grünen Grundprinzipien vor.

Im Dezember legt die SPD-Bundestagsfraktion ein Positionspapier vor, das auf die Einberufung des „Bürgerrats Deutschlands Rolle in der Welt“ reagiert und auf der Studie der Friedrich-Ebert-Stiftung zu Beteiligungsräten auf Bundesebene aus dem Januar beruht.

Im Jahr 2020 erhält die Idee der Bürgerräte – von manchen auch Bürger:innenversammlung, Bürgerforum, Bürgerkonferenz oder Demokratiekonvent genannt – einen gewaltigen Schub. Ein altes Format in neuem Gewand – Beteiligung mit zufällig ausgewählten Teilnehmer*Innen gibt es bereits seit den 1970er Jahren – wird endlich anerkannt als möglicher Weg, strittige Fragen zu beantworten, und zwar auf allen Ebenen des föderalen Systems. Wenig erfreulich ist, dass manche Gruppierungen und Parteien Bürgerräte instrumentalisieren – die einen als Ersatz für die repräsentative Demokratie, die anderen als Ersatz für die direkten Demokratie. Tatsächlich sind Bürgerräte ein ideales Format, die strukturellen Nachteile dieser beiden Demokratiesäulen auszugleichen. So oder so: 2020 war das Jahr, in dem der Bürgerrat in Deutschland salonfähig wurde.

2020 war auch das Jahr, in dem wir Masken trugen. Der direkte Austausch zwischen Bürger*Innen und Entscheidungsträgern erfolgte nur noch auf Abstand – oder gleich virtuell. Das hat internetaffinen Bevölkerungsgruppen neue Möglichkeiten der Mitwirkung eröffnet. Ob sie diese auch tatsächlich nutzen, oder ob sich nur die Beteiligungsstarken ihrer bemächtigen, wird zu untersuchen sein. Auf der anderen Seite sind internetferne Bevölkerungsgruppen abgehängt worden, denn klassische Beteiligungsformate verloren massiv an Bedeutung. Für die Zukunft bedeutet das, Bürger- und Öffentlichkeitsbeteiligung wird hybrid sein und sowohl in Form von Präsenzveranstaltungen als auch über das Internet erfolgen.

Das ist der große „Kollerateralnutzen“ der Corona-Pandemie 2020: wie das Homeoffice ist auch die Online-Beteiligung zur neuen Normalität geworden.

Der Autor

Dr. Andreas Paust promovierte zu den Themen Bürgerbegehren/Bürgerentscheid und arbeitete danach viele Jahre als Geschäftsführer kommunaler Ratsfraktionen sowie als Berater und Moderator in öffentlichen Beteiligungsprozessen. Er ist seit 2019 Fachprojektleiter Öffentlichkeitsbeteiligung bei der 50Hertz Transmission GmbH.