Licht und Schatten
Deutschland sucht in einem komplexen und langwierigen Verfahren den Standort zur Lagerung hochradioaktiver Abfallstoffe. Er soll laut Gesetz die bestmögliche Sicherheit gewährleisten und in einem partizipativen, wissenschaftsbasierten, transparenten, selbsthinterfragenden sowie lernenden Verfahren ermittelt werden. In unserer Interviewreihe geben wir Ihnen in den kommenden Wochen einen Einblick in den Prozess und stellen Ihnen unterschiedliche Perspektiven von Beteiligungsexpert*innen auf den Prozess vor.
Die Endlagersuche schreitet voran. Der Zwischenbericht der Bundesgesellschaft für Entsorgung liegt vor, Gremien und Akteure wie das Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung (BASE), das Nationale Begleitgremium oder der Partizipationsbeauftragte sind installiert. Wie beurteilen Sie das Verfahren bis dato?
Kamlage: Bevor man eine Beurteilung des Endlagersuchprozesses vornehmen kann, bedarf es einer Einordnung des Verfahrens. Es handelt sich hier um ein Beteiligungsexperiment, das in vielen Dimensionen – wie der Dauer, der Anzahl der Akteure, der Prozessgestaltung und der Konfliktbeladenheit – einzigartig ist. Wir blicken auf eine lange Geschichte des Konfliktes zurück, die sich in das kollektive Gedächtnis vieler Menschen eingeprägt hat. Dies setzt der Suche heute enge Akzeptanzgrenzen. Die Bürde, unter diesen Bedingungen über einen fairen Prozess, Lasten ungerecht zu verteilen, kann das Beteiligungsangebot kaum tragen.
Ideen wie die des Neustarts, der weißen Landkarte, der maximalen Transparenz und des lernenden Verfahrens sind Ausdruck dieser Erfahrungen. Als Beteiligungsforschende ist unser Blick auf den Prozess allerdings ein anderer. Wir betrachten dieses System aus integriert gedachten Mechanismen und Gremien der Beteiligung wie dem NBG, der Fachkonferenz Teilgebiete, der Informationsplattform oder auch der Fachkonferenz Rat der Regionen mit großer Neugier.
Goerke: Das System, das sich schrittweise mit zunehmender Konkretisierung der Auswahl aufbaut, ist neu, verbindet politische Ebenen miteinander und ist rückgebunden an Bundestag und Bundesrat. Es adressiert dabei Zielgruppen von Bürger*innen, Betroffenen, Expert*innen, Wissenschaftler*innen, Gebietskörperschaften wie Kommunen, Landkreise und andere organisierte Interessen. Wir betrachten das System als dynamisches, als Moving Target, weil Wandel und Anpassung seine konstitutiven Merkmale sind. Dieser Systemcharakter bringt Fragen mit sich: Wie funktionieren und wirken die einzelnen Formate und Mechanismen, das System als Ganzes und das Zusammenspiel zwischen den Elementen?
Kamlage: Neben dem System hat das Verfahren vielfältige Einzelinnovationen hervorgebracht, die uns Forschende interessieren. Beachtenswert finden wir z. B. das Nationale Begleitgremium samt Partizipationsbeauftragten. Hier wurde eine intermediäre Instanz neuen Typus zwischen Staat und Gesellschaft aufgebaut: Sie nimmt Kritik und Konflikte auf, vermittelt und begleitet den Beteiligungsprozess kontinuierlich. Ein echtes Novum!
Goerke: Darüber hinaus wurde zum ersten Mal in Deutschland Vorhabenträger und Träger der Öffentlichkeitsbeteiligung getrennt, um Aufgabenklarheit zu fördern und Interessenkonflikte zu vermeiden. So liegt die Endlagerauswahl bei der Vorhabenträgerin, der Bundesgesellschaft für Endlagerung mbH (BGE). Davon getrennt arbeitet das Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung (BASE) als Aufsichtsbehörde. Es begleitet den Prozess aus wissenschaftlicher Sicht und – ganz wichtig – beteiligt die Öffentlichkeit. Eine Lösung, die man sich auch in anderen Bereichen wie z. B. dem Netzausbau der Energiewende vorstellen könnte.
Bemerkenswert finden wir auch das Phasenmodell des Auswahlprozesses: von der weißen Landkarte zur unterirdischen Erkundung in den Regionen. Ohne konkrete Betroffenheit in den Regionen konnten beim Aufbau der Gremien und Behörden Erfahrungen gesammelt und die Zusammenarbeit entwickelt werden. Das war klug. Diesen Effekt hat auch Matthias Trénel in einem Interview erläutert.
Welche Punkte sehen Sie im bisherigen Ablauf kritisch?
Kamlage: Wo Licht ist, ist auch Schatten! Der Beteiligungsprozess stand von Anfang an unter Zeitdruck. Dies schürt Zweifel unter den Kritiker*innen und mindert die Qualität der Beteiligung. Anfänglich gab es viel Reibung und Unzufriedenheiten zwischen den Ministerien, den neu entstandenen Gremien und Behörden. Ein Schatten ist auch die Beteiligungslücke. Zwischen der Fachkonferenz und den Regionalkonferenzen entsteht eine zeitliche Lücke von geschätzten drei Jahren, in der bislang keine Beteiligung vorgesehen war. Das BASE plant nun, diese Lücke mit einem neuen Beteiligungskonzept zu schließen, um Ideen aus der Zivilgesellschaft aufnehmen zu können.
Viele der Beteiligungsangebote sind gut gedacht, aber bedürfen der Konkretisierung und Nachsteuerung. Leider ist der Rechtsrahmen dafür in einzelnen Punkten zu eng und nicht immer passend – z. B. die Teilnehmendenauswahl und die Anzahl der Treffen. Das Gesetz benötigt bei Änderungen die Zustimmungen von Bundestag und Bundesrat – eine hohe Hürde! So muss man hier oft Kompromisse machen in der Umsetzung, die zu Lasten der Qualität der Prozesse geht.
Goerke: Zusätzlich erschwert die Covid-19-Pandemie den Prozess, weil alles in den digitalen Raum wechselte. Warum? Weil qualitativ hochwertigen Beteiligungs- und Austauschprozessen im Netz Grenzen gesetzt sind. Gerade wenn es um Vertrauensbildung, dialogische Informationsvermittlung und den offenen Austausch von Sichtweisen und Argumenten geht, sind digitale Formate nachteilig. Diese sind zeitlich und vom Ablauf her straff organisiert und lassen zu wenig Raum für einen breiten und offenen Dialog, der bei dem kritischen Umfeld des Auswahlprozesses wichtig ist.
Jüngst fand die Fachkonferenz Teilgebiete statt, die der Erörterung des Zwischenberichts der Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE) diente. In absehbarer Zukunft werden Vorschläge für übertägige Erkundungsgebiete auf dem Tisch liegen. Welche Empfehlungen würden Sie aus beteiligungstheoretischer Sicht den Handelnden mit auf dem Weg geben, um die kommenden Herausforderungen zu meistern?
Goerke: Mit der Auswahl der Standortregionen steht der Stresstest noch bevor. Wenn die Betroffenheiten erst klar sind, wird sich zeigen, inwieweit die Struktur die in sie gesetzten Hoffnungen erfüllen kann. Mit der Betroffenheit erreichen wir vermutlich ein neues Niveau der Eskalation. Ein Vorgeschmack auf zukünftige Konflikte ist die öffentliche Gereiztheit auf die Bekanntgabe der vier Gebiete zur Methodenentwicklung zur Eingrenzung der Flächen. Offensichtlich wurden die kommunalen politischen Akteure nicht früh, gezielt und überzeugend genug angesprochen, informiert und befähigt, als Dialogbrücken zwischen Planung und Protest zu wirken. Schwierig wird es, wenn sich erst Proteste aus lokalen Medien, Politik und Bürgerinitiativen entwickelt haben und diese an Dynamik gewinnen, wie am Beispiel des Salzstocks Bahlburg bei Hamburg-Harburg geschehen.
Kamlage: Eines sollte uns dabei sehr klar sein: Die Bedingungen für informierte Beteiligung und Kommunikation wandeln sich. Fragmentierte digitale Öffentlichkeiten und Echokammern vermittelt über soziale Medien unterminieren den öffentlichen Vernunftgebrauch und eine Kommunikationskultur des gegenseitigen Respekts. Wir erleben eine Wahrheits- und Vertrauenskrise der Politik und der Wissenschaft. Wir erleben Gewalt, Beschimpfungen und offenen Hass gegen Verantwortungsträger*innen in den sozialen Medien und neue rechte Bedrohungsallianzen, die rationalen Prozessen und Entscheidungen die Anerkennung versagen und sich verbünden. Ehrlich gesagt, wissen wir nicht, wie wir damit umgehen sollen. Ob und inwieweit das Thema Endlagersuche für populistische Stimmungsmache trägt, bleibt abzuwarten.
Was gilt es mit Blick auf den Anspruch eines lernenden Verfahrens zu beachten, um die weiteren Schritte bei der Endlagersuche erfolgreich zu gehen?
Kamlage: Der Anspruch des lernenden Verfahrens bedarf der Konkretisierung. Bisher fehlen nicht nur Auswertungen des gesamten Beteiligungsansatzes und der Formate, sondern es gibt auch keine klare Verantwortlichkeit für diese Aufgabe. BASE, NBG und BMU haben einzelne Schritte zur Qualitätsentwicklung des Verfahrens unternommen und auch einzelne Formate evaluieren lassen, wie jüngst die Fachkonferenz Teilgebiete. Aber es gibt keine umfassende Evaluation des Systems Endlagersuche oder eine darauf aufbauende Beurteilung als Voraussetzung für Lernen aus Erfahrung. Hier sollten die Akteure zusammenkommen und sich überlegen, wie die einzelnen Puzzleteile ergänzt und zusammengeführt werden können, um dies zu reflektieren und zu beurteilen. So kann sich das Lernen nur auf die einzelnen Formate oder auf die Zusammenarbeit zwischen den Verfahrensbeteiligten beziehen. Aus unserer Sicht ist dies ein Widerspruch zum Anspruch des Lernenden Verfahrens. Daher lassen sich auch keine wissensbasierten und belastbaren Schlussfolgerungen oder gar Rezepte aus den bisherigen Erfahrungen ableiten.
Zu den Personen
Foto: Tine Casper
Dr. Jan-Hendrik Kamlage ist Geschäftsführer des Centrums für Umweltmanagement, Ressourcen und Energie (CURE) und Leiter der Forschungsgruppe Partizipation und Transformation an der Ruhr-Universität Bochum. Er forscht zu Rolle und Funktion dialogorientierter Bürgerbeteiligung in relevanten Feldern der sozial-ökologischen Transformation.
© KWI, Foto: eventfotograf.in
Ute Goerke (M.Sc. Umweltwiss./Dipl.-Geol.) arbeitet aktuell am Centrum für Umweltmanagement, Ressourcen und Energie (CURE) an der Ruhr-Universität Bochum. Sie forscht zu Partizipation und dialogorientierter Bürgerbeteiligung sowie der sozial-ökologischen Transformation.
Literaturhinweise
2021, ISBN: 978-3-658-34040-7.