Stuttgart 21 erklärt

Demokratiethese Foto: Volker Bohn (DIE LINKE Baden-Württemberg) via Flickr.com, Lizenz: CC BY-ND 2.0

Einleitung1

Die heftigen Auseinandersetzungen um „Stuttgart 21“ gelten aus unterschiedlicher Perspektive als Symptom einer grundlegenden Krise der repräsentativen Demokratie. Aus konservativer Sicht erscheint die Eskalation des Konflikts als Ergebnis überzogener Erwartungen der Bürger an die Politik. Diese habe einerseits einen Teil ihrer Handlungsmöglichkeiten eingebüßt, andererseits aber begünstige sie aus Opportunitätsgründen unrealistische Partizipationsansprüche der Bürger und zeige zu wenig Bereitschaft zu unpopulärer Führung. Im Ergebnis komme es zu einer normativen Überlastung der Demokratie, die Enttäuschung und Wut produziere. Ganz ähnlich, allerdings in linker, gesellschaftskritischer Rhetorik, sieht eine Reihe von Autoren in der Protestbewegung eine gefährliche Mobilisierung der Gutsituierten und Bessergestellten. Diese beriefen sich zwar auf demokratische Werte, tatsächlich ginge es den zu „Wutbürgern“ gewordenen Bewohnern der noblen Halbhöhenlagen Stuttgarts jedoch weder um das Allgemeinwohl, noch um eine Demokratisierung der Gesellschaft, sondern um ihre privilegierte Lebensweise. Mit diesen nur noch ichbezogenen „Wutbürgern“ sei keine Demokratie zu machen.2

Autorinnen und Autoren, die mit der Stuttgarter Protestbewegung sympathisieren, sehen dies naturgemäß anders. Für sie jedoch bestätigen der Verlauf des Konflikts und die zumindest vorläufige Niederlage der Protestbewegung ihre grundsätzliche Skepsis gegenüber repräsentativen Politikformen.

Im Folgenden möchte ich vor dem Hintergrund des Konflikts um „Stuttgart 21“ die hier skizzierten Schlussfolgerungen für die Zukunft der repräsentativen Demokratie genauer diskutieren. Die geplanten Baumaßnahmen, die Chronologie der Ereignisse und die Träger der Protestbewegung werde ich dabei im Einzelnen nicht ausführlich thematisieren können. Allerdings muss ich doch etwas breiter auf den Ursprung und den Charakter des Konflikts eingehen, da ich zeigen möchte, dass nicht nur die parteipolitische und parlamentarische Repräsentation, sondern auch andere, im Konfliktverlauf hervorgetretene Formen des Konfliktaustrags keineswegs unproblematisch sind. Ich werde argumentieren, dass die in Stuttgart manifest gewordene Krise politischer Repräsentation weder aus einer politischen Führungsschwäche der Eliten noch aus der prinzipiellen Differenz zwischen Repräsentanten und Repräsentierten befriedigend erklärt werden kann. Sie folgt vielmehr aus Defiziten der in der Debatte meist übersehenen konfigurativen Funktion politischer Repräsentation, ihrer Aufgabe nämlich, gesellschaftliche Differenzen in politisch austragbare Konflikte zu transformieren. Spezifischer möchte ich behaupten, dass die derzeit weit über die Stuttgarter Auseinandersetzungen hinausreichende, an ähnlichen Großprojekten deutlich werdende Unzufriedenheit mit der repräsentativen Demokratie aus der gegenläufigen Bewegung zwischen einer während der letzten Jahrzehnte von Seiten der Parteieliten vorangetriebenen Entpolitisierung des Parteienwettbewerbs auf der einen Seite, sowie der zunehmenden Politisierung technischer und infrastruktureller Projekte durch die davon betroffenen Bevölkerungsgruppen auf der anderen Seite resultiert. Der Verlauf des Konflikts in Stuttgart zeigt aus dieser Perspektive weniger ein Generalversagen der repräsentativen Demokratie, als vielmehr die Schwierigkeiten, die Widerstände gegen modernisierende, vermeintlich im Allgemeininteresse liegende Großprojekte politisch zu artikulieren und in Entscheidungsprozesse einzubringen.

Der Ursprung des Konflikts in Stuttgart:      Infrastrukturpolitik als entpolitisierte Modernisierung

Am Anfang des Projektes „Stuttgart 21“ steht ein bestens koordiniertes und wirkungsvoll in Szene gesetztes gemeinsames Vorgehen zwischen den beteiligten staatlichen Instanzen und der Deutschen Bahn. Wie eine Rekonstruktion der Genese des Konflikts in der Süddeutschen Zeitung beschreibt, ist das Projekt erstmalig im April 1994 auf einer Pressekonferenz von Oberbürgermeister Rommel, DB-Chef Dürr, Ministerpräsident Teufel und Bundesverkehrsminister Wissmann vorgestellt worden (Zielcke 2010a). Konkreter formuliert der Verfasser des Artikels, die Initiatoren hätten „unbemerkt von der Öffentlichkeit“ ihre „konzertierte Aktion seit längerem vorbereitet“ und eine „diebische Freude über ihren Überraschungscoup“ zu erkennen gegeben (Zielcke 2010a). Man darf hier wohl unterstellen, dass die Akteure davon ausgingen, ein für sich selbst sprechendes Vorhaben zu präsentieren und glaubten, für ihr effektives Zusammenwirken, mit dem sie das Projekt, wie es in solchen Fällen heißt, „auf den Weg brachten“, besonderes Lob zu verdienen.

Ganz falsch lagen sie damit wohl nicht. Zwar gab es von Anfang an kritische Stellungnahmen, und bereits 1995 wurde die erste Bürgerinitiative gegen das Projekt gegründet. Die breite Öffentlichkeit scheint das Vorhaben zunächst jedoch nicht empört zu haben (vgl. dazu Schlager 2010). So konnten die zuständigen Instanzen die zur Realisierung erforderlichen Grundsatzentscheidungen auch ohne große Zeitverzögerung herbeiführen. Besonders bemerkenswert ist dabei, dass bereits im November 1995 aufgrund einer bloßen Machbarkeitsstudie zwischen Bahn, Bund, Land, Region und Stadt eine Rahmenvereinbarung geschlossen wurde, welcher der Stuttgarter Gemeinderat nach gerade mal drei Wochen ohne größere parlamentarische Diskussion zustimmte (Conradi 2010: 222; Schlager 2010: 117). Der Stuttgarter Gemeinderat legte sich also rechtlich fest, bevor eine genauere Planung des Projekts auch nur vorlag, geschweige denn Alternativen öffentlich diskutiert worden wären.3

Der zügigen Beschlussfassung entsprach die quasi selbstevidente inhaltliche Begründung für das geplante Projekt. Zum einen soll die Ersetzung des Kopfbahnhofs durch einen unterirdischen Durchgangsbahnhof eine infrastrukturelle Notwendigkeit darstellen, da andernfalls die verkehrsmäßig ungünstig liegende Wirtschaftsregion den Anschluss ans europäische Fernverkehrsnetz zu verlieren drohe. Zum Zweiten argumentierten die Befürworter mit der einmaligen Chance für die Stadtentwicklung, welche die Umwandlung mehrerer Hektar Gleisanlagen in Baugrund eröffne. In Bezug auf beide Argumente ließen sich die Betreiber über Jahre hinweg auf keine kontroverse Debatte ein. Sie wurden vielmehr als selbstevident vorausgesetzt. Mit Blick auf die verkehrspolitische Argumentation formuliert Andreas Zielcke in der Süddeutschen Zeitung, dem Projekt sei vom ersten Tag an eine „absolutistische Ja/nein Logik aufgebürdet“ worden (Zielcke 2010a). Bemerkenswerterweise lässt sich für das zweite Argument der Befürworter, die Chancen der Stadtentwicklung, eine ähnliche Strategie der Diskussionsvermeidung beobachten. Die Stadt legte sich sehr früh auf Bebauungspläne fest, die durch dichte Blockbebauung mit monofunktionalen Gebäuden für Büro- und Einkaufszentren hohe Grundstückserlöse garantieren sollten (Schlager 2010: 117).

Betrachtet man diese Vorgeschichte der eigentlichen Auseinandersetzungen um „Stuttgart 21“, so erweist sich das Vorhaben geradezu als Idealtypus eines großen Infrastrukturprojektes, das unter dem Primat ökonomischer Zielsetzungen zwischen Vertretern der Exekutive und der Wirtschaftseliten konzipiert, als alternativlose Modernisierung „kommuniziert“ und unter weitgehender Vermeidung öffentlicher Auseinandersetzungen durch die zuständigen Parlamente geschleust wird.

Darüber hinaus sind mindestens zwei Besonderheiten des Projektes erwähnenswert, die bei genauerer Betrachtung auch für viele andere große Infrastrukturprojekte in der Bundesrepublik Deutschland gelten dürften. Zum einen wurde bis zum Volksentscheid von 2011 von den Befürwortern des Vorhabens immer wieder mit den hohen Bundesmitteln argumentiert, die durch den Bau des Tiefbahnhofes in die eigene Region, bei Nichtrealisierung aber in andere Bundesländer fließen würden. Zum Zweiten lassen sich bei diesem Projekt nicht nur parallele Interessen, sondern auch enge personelle Verflechtungen zwischen Politik, Baufirmen, Banken und Lokalmedien feststellen, die Kritiker von einer „Maultaschen-Connection“ oder „Schwaben-Mafia“ sprechen ließen.

Etappen und Ebenen des Konflikts                       Bürgerbegehren, Gerichtsurteile und Wahlen

Wie bereits erwähnt, stieß das Vorhaben, den Kopfbahnhof durch einen Tiefbahnhof zu ersetzen, zwar von Beginn an auf Widerspruch. Nachdem es jedoch über Jahre hinweg von der Bahn aufgrund von Finanzierungsproblemen nicht vorangetrieben worden war, kam es erst 2007, in Reaktion auf ein „Memorandum of Understanding“, in dem sich Bund, Land, Stadt und Bahn über die Aufteilung der Kosten einigten, zu einer breiteren Mobilisierung. Es entstand das „Bündnis gegen Stuttgart 21“, dem unter anderem die Umweltorganisation BUND, die Parteien Bündis90/Die Grünen, die Linke sowie die Initiative „Leben in Stuttgart – kein Stuttgart 21“ angehörten (Schlager 2010: 119). Das Bündnis umfasste also neben neu gegründeten, auf die Verhinderung des konkreten Vorhabens gerichteten Gruppen auch etablierte Organisationen sowie Parteien. Vor allem die Beteiligung letzterer wurde seit dem Ergebnis der Schlichtung und der aus Sicht der Projektgegner negativ ausgegangenen Volksabstimmung kontrovers diskutiert. Eine entscheidende Rolle bei der ersten breiten Mobilisierung gegen das Bahnhofsprojekt spielte das von den beteiligten Organisationen und Parteien mitgetragene Bürgerbegehren für das innerhalb von sechs Wochen zwar 6700 Unterschriften gesammelt werden konnten, das vom Stuttgarter Gemeinderat jedoch als unzulässig abgelehnt wurde (Schlager 2010: 119). Diese Ablehnung wurde vom Verwaltungsgericht mit der für sich sprechenden Begründung bestätigt, ein Bürgerbegehren gegen einen bereits vollzogenen Beschluss sei unzulässig, „da die Angelegenheit nicht mehr in dem vom Bürgerbegehren verfolgten Sinn entschieden werden kann“.4

Die Mobilisierung der Projektgegner war damit allerdings nicht mehr rückgängig zu machen. Im Gegenteil: In einer Umfrage unter Demonstrationsteilnehmern nannte ein großer Teil die Ablehnung des Bürgerbegehrens als Anlass des eigenen Engagements (Baumgarten/Rucht 2013: 118).

Einen weiteren, nicht zu unterschlagenden Schub erfuhr die Protestbewegung im Wahlkampf zu den Gemeinderatswahlen 2009. Die Grünen wurden mit 25,9 Prozent zur stärksten Fraktion, eine neue, aus dem Protest entstandene Liste „Stuttgart Ökologisch-Sozial“ (SÖS) kam auf fast 5 Prozent.5

Die Protestaktionen

Regional und bundesweit wurden die ungewöhnlich breiten, vor allem aber in ihrer Regelmäßigkeit und Dauer beispiellosen Straßenproteste zum Kennzeichen der Auseinandersetzung um „Stuttgart 21“. Seit Oktober 2009 finden bis heute regelmäßig die sogenannten Montagsdemonstrationen statt. Im Jahr 2010, nach der Zuspitzung des Konflikts, wurde montags und samstags demonstriert, wobei regelmäßig zwischen 10.000 und 80.000 Menschen auf die Straße gingen (Schlager 2010: 122; Ohme-Reinicke 2014: 111). Überregional weniger beachtet, für die Teilnehmer der Aktionen aber identitätsbildend, war zudem die Vielfalt weiterer Aktionsformen wie etwa Ausstellungen, Plakatwände, Informationsveranstaltungen oder der sogenannte „Schwabenstreich“ (ein Lärmen durch Pfeifen, Topfschlagen und ähnliches, das täglich um 19 Uhr an beliebigen Orten stattfand).

Von Beobachtern wurde wiederholt mit Erstaunen, teilweise aber auch mit Empörung, der eher bürgerliche Charakter der Protestierenden und ihr überdurchschnittliches Alter hervorgehoben. Der durch Kurbjuweits Spiegel-Essay populär gewordene Begriff des „Wutbürgers“ verdankt seine Popularität nicht zuletzt der Unterstellung, hier würden die ohnehin Bessergestellten, ohne Rücksicht auf Allgemeinwohl und Zukunft der jüngeren Generationen, ihre privilegierte Lebensweise verteidigen. Beides erweist sich bei genauerer Betrachtung als Ressentiment. Was die Zusammensetzung der Teilnehmer anbelangt, so belegen zwar mehrere Studien ein stark überdurchschnittliches Bildungsniveau und eine Überrepräsentation der 40 bis 64-Jährigen. Zum einen jedoch handelt es sich bei einem großen Teil der älteren Aktiven in der Protestbewegung nicht um gutsituierte, durch persönliche Betroffenheit zum ersten Mal politisch Aktive, sondern um langjährige Protesterfahrene, die bereits gegen Atomkraftwerke oder die Stationierung von Pershing II–Raketen demonstriert hatten. Wolfgang Kraushaar spricht darauf bezogen von einer „Wanderdüne“ der Ende der 60er, Anfang der 70er Jahre politisierten Generation, die sich durch die Protestszenarien der letzten Jahrzehnte geschoben habe (Kraushaar 2011: 17). Zum anderen jedoch passen die von den Demonstrierenden genannten Hauptargumente gegen „Stuttgart 21“ nicht zu den ihnen in der Presse nahezu einhellig unterstellten Motiven. Nach den an erster Stelle rangierenden Kosten des Projektes nennen die Befragten insbesondere Demokratiedefizite und die einseitigen Profite von Banken und Baufirmen. Lärm und Verkehrsbelastungen durch die Dauerbaustelle oder andere, die individuelle Lebenssituation beeinträchtigende Gründe spielen dagegen so gut wie keine Rolle. Bemerkenswert ist auch, dass ökologische Gründe, wie etwa die Gefährdung der Mineralquellen und der Schutz der Bäume im Schlossgarten zwar genannt werden, es bei „Stuttgart 21“ aber nicht um ein ökologisches Thema im engeren Sinn geht. Albrecht Göschel interpretiert vor diesem Hintergrund die Auseinandersetzung als kulturellen Konflikt, in dem lebensweltliche Bedeutungen konkreter, durch persönliche Erfahrungen positiv besetzter Orte, wie des überirdischen, als Wahrzeichen der Stadt geltenden Bahnhofes und des Schlossgartens, gegen industriegesellschaftliche Kriterien der Beschleunigung und technischen Effizienz stehen. Er sieht diesen Konflikt symbolisch verdichtet in der Alternative zwischen dem überirdischen, als konkretem Ort der Ankunft oder Abreise erfahrbaren Kopfbahnhof und dem gewissermaßen zur Linie, zum bloßen Streckenabschnitt abstrahierten, unter die Erde versenkten Durchgangsbahnhof (Göschel 2013). Der Konflikt hat demnach eine Dimension, die sich politisch nur schwer artikulieren lässt.

Interessant und im Verlauf der weiteren Darstellung zu berücksichtigen sind jedoch zwei weitere Charakteristika der Protestbewegung in Stuttgart. Erstens heben Beobachter im Zusammenhang mit dem hohen Bildungsstand der Protestierenden auch ihre hohe Informiertheit und Kompetenz hervor. Tatsächlich hatte in Stuttgart die Gegenexpertise ein breites Betätigungsfeld in der Kritik der offiziellen Kostenberechnungen, den Kapazitätsvergleichen der Bahnhöfe oder auch den geologischen Gutachten zu den Risiken des Tunnelbaus, stand aber von Beginn an in einem gewissen Spannungsfeld zur kulturellen Aufladung des Konflikts. Ein großer Teil der Gegner wäre ja auch mit Sicherheit nicht durch überraschende Kostensenkungen für das Projekt zu gewinnen gewesen. Zweitens kam es in den Auseinandersetzungen um „Stuttgart 21“ zu einer starken Moralisierung und „Wir – Sie“ Dichotomisierung des Konflikts. Seinen Ausdruck fand das in der häufig gerufenen und auf Buttons angesteckten Parole „Lügenpack“. Beide Phänomene, Gegenexpertentum und Moralisierung, sind zwar unvermeidliche Momente in der Mobilisierung außerparlamentarischer Protestbewegungen. Wie noch konkreter zu zeigen sein wird, können sie jedoch eine politische Auseinandersetzung über die dem Konflikt zugrundeliegenden Differenzen auch behindern.

Die Geißlersche Schlichtung

Bei einer Demonstration gegen die bevorstehende Fällung alter Bäume im Stuttgarter Schlosspark kam es am 30. September 2010 zu einer Eskalation der Polizeigewalt. Die davon auf beiden Seiten ausgelöste Betroffenheit ließ die Idee eines Vermittlungsversuches aufkommen, und Ministerpräsident Mappus, bis dahin eher ein Scharfmacher in den Auseinandersetzungen, lud am 6. Oktober die Projektgegner zum Gespräch ein. Die Grünen brachten Heiner Geißler als möglichen Vermittler ins Spiel und zwischen 22. Oktober und 30. November kam es in acht Sitzungen zu einem öffentlichen, im Fernsehen übertragenen Schlagabtausch zwischen Befürwortern und Gegnern des Projektes. Das Aktionsbündnis versprach sich von der Öffentlichkeit des kontroversen „Faktenchecks“ mit Oberbürgermeister, Ministerpräsident und Bahnvorstand wohl eine Aufwertung der Projektgegner und eine Bühne, auf der es gelingen könnte, die Überlegenheit der eigenen Argumente zu demonstrieren. Lediglich die „Aktiven Parkschützer“ lehnten eine Teilnahme ab.

Andreas Zielcke nannte das Verfahren in der Süddeutschen Zeitung im doppelten Sinn postdemokratisch: zum einen, weil es der ursprünglich versäumten demokratischen Willensbildung nachgeschaltet war, zum anderen, weil die Gegner des Projekts den bereits über alle Rechtstitel zu seiner Durchsetzung verfügenden Betreibern gegenübersaßen, das Verfahren damit also eine Parodie auf einen herrschaftsfreien Diskurs darstellte (Zielcke 2010b). Als weiterer Kritikpunkt ist hinzuzufügen, dass das Verfahren und die Art seines Abschlusses nicht von den Beteiligten vorab festgelegt worden waren, sondern weitgehend Heiner Geißlers souveräner Entscheidung überlassen blieben (Rucht 2011). Zudem führte das Verfahren zu einer Konzentration des Konflikts auf die finanziellen und verkehrstechnischen Aspekte der beiden zur Diskussion stehenden Bahnhofsprojekte. Es beförderte eine Versachlichung der Auseinandersetzung, in der sich nun beide Seiten als die besseren Experten zu profilieren suchten. Grundsätzlich differierende Werte und Prioritäten der Stadtentwicklung und damit die kulturellen Aspekte der Auseinandersetzung spielten demgegenüber kaum eine Rolle. Anna Geis interpretiert diese Rationalisierung der Auseinandersetzung auch als Entpolitisierung des Konflikts (Geis 2012: 160). In jedem Fall ging von der Schlichtung eine stark befriedende Wirkung aus. Zudem verstand es Heiner Geißler mit seinem das Projekt unter Auflagen befürwortenden Schlichterspruch dem Ergebnis den Anschein eines Kompromisses zu geben. So lässt sich erklären, dass das Verfahren nach einer Untersuchung der Universität Hohenheim (Brettschneider 2011b) zu einem Meinungsumschwung in der Bevölkerung beitrug, obwohl es den Gegnern gelang, in wichtigen Einzelaspekten wie der Finanzierung der Verkehrssituation und den Umweltfolgen durch die öffentliche Diskussion einige Prozent an Zustimmung zu gewinnen.

Regierungswechsel und Volksentscheid

Die Auseinandersetzungen um „Stuttgart 21“ trugen mit dazu bei, durch die Landtagswahl im März 2011 die Dauerherrschaft der CDU in Baden-Württemberg zu beenden und die erste Landesregierung unter Führung der Grünen zu ermöglichen. In der neuen Regierungskoalition unterstützten die Sozialdemokraten jedoch weiterhin den Bau des unterirdischen Bahnhofs. Im Koalitionsvertrag verpflichteten sich deshalb beide Regierungsparteien zur Durchführung einer Volksabstimmung. Aufgrund des von der Landesverfassung vorgeschriebenen Quorums hätte mindestens ein Drittel der Abstimmungsberechtigten dem Antrag zum Ausstieg des Landes aus der Finanzierung des Projektes zustimmen müssen. Das hätte, bei knappen Mehrheitsverhältnissen, eine für Volksabstimmungen unrealistisch hohe Wahlbeteiligung erfordert. Die Gegner des Projekts hofften jedoch auf eine politische Delegitimierung des Bauvorhabens, die bei Gewinn einer Mehrheit wohl auch eingetreten wäre. Bei der Abstimmung im November 2011 stimmten dann jedoch landesweit 58,9 Prozent gegen den Ausstieg des Landes aus dem umstrittenen Projekt. Die Gegner konnten sich vor allem in den Hochburgen der Grünen durchsetzen, in den traditionell „schwarzen“ Stadt- und Landkreisen des Landes stimmten häufig mehr als 65% für eine Fortführung von „Stuttgart 21“. Die empfindlichste Niederlage der Projektgegner aber lag darin, dass sie selbst in der Stadt Stuttgart, mit Ausnahme von drei Innenstadtbezirken, keine Mehrheit für einen Ausstieg gewinnen konnten.6

Politische Lesarten des Konflikts

Bereits während der Eskalation des Konflikts um „Stuttgart 21“ setzte eine breite Debatte darüber ein, was von seinem Verlauf für die Zukunft der repräsentativen Demokratie zu lernen sei. Einige der prominenten Akteure selbst sahen in den Auseinandersetzungen eine historische Zäsur in der Geschichte der Demokratie. Allen voran Heiner Geißler, der mit großem Medienecho „die Zeit der Basta-Entscheidungen“ für beendet erklärte (Süddeutsche Zeitung, 17.10.2010) und die von ihm geleitete Schlichtung als ein gelungenes „Demokratie-Experiment“, gar als ein „neues Projekt unmittelbarer Demokratie“ bezeichnete (Geis 2012: 155). Aber auch der breiteren publizistischen und politikwissenschaftlichen Diskussion dient „Stuttgart 21“ häufig als Referenzpunkt, um allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Perspektiven zur Entwicklung der Demokratie zu begründen. Die wichtigsten der dabei vertretenen Positionen werde ich im Folgenden skizzieren und vor dem Hintergrund der Stuttgarter Entwicklung kritisieren.

Mehr politische Führung, weniger Responsivität

Eine der eingangs bereits erwähnten Krisendiagnosen zur repräsentativen Demokratie hebt auf die Schwäche politischer Führung und den Opportunismus der Repräsentanten gegenüber ihren Wählern ab (Stichwort Stimmungsdemokratie). Für den Verlauf der Stuttgarter Auseinandersetzungen lässt sich dies beim besten Willen nicht behaupten. Hier muss eher die Beharrlichkeit erstaunen, mit der die politischen Führungen von CDU und SPD gegen breiten Widerstand und nahezu ohne Rücksicht auf Stimmenverluste bei Gemeinderats- und Landtagswahlen am einmal gefassten Beschluss festhielten. Zudem scheiterte der wohl aus einer ähnlichen Krisendiagnose genährte Versuch des Ministerpräsidenten Mappus, sich als starke Führungspersönlichkeit zu profilieren, die das einmal als richtig Erkannte auch gegen Widerstände durchsetzt, geradezu kläglich.

Etwas mehr Plausibilität beanspruchen kann im Stuttgarter Fall ein formalistisches Repräsentationsverständnis, das auf die Autorisierung politischer Führung durch Wahlen abhebt. Mit ihm lässt sich feststellen, dass die Entscheidungen auf kommunaler wie auf Landesebene korrekt zustande gekommen und deshalb legitim sind. Die Bürger sollten sich demnach daran erinnern, dass „Partizipation ihren Platz in der repräsentativen Demokratie vornehmlich in Wahlen und im Vorfeld verbindlicher Entscheidungen hat“ (Gabriel 2011). Die Forderung nach einer politischen Abstinenz der Bürger zwischen den Wahlen muss jedoch mindestens eine der folgenden Voraussetzungen machen: entweder die Bürger haben gute Gründe, in den gewählten Politikern die Repräsentanten eines ihren Partikularinteressen übergeordneten Allgemeinwohls zu sehen oder sie akzeptieren deren Entscheidung als Folge eines Wahlergebnisses, das die Repräsentanten mit einem entsprechenden Mandat versah. Beides war in Stuttgart aber nun gerade nicht der Fall. Die Allgemeinwohlorientierung des Projektes, das die entscheidenden Politiker ursprünglich wie selbstverständlich vorausgesetzt haben, war und bleibt bis heute umstritten. Und ein klares Mandat der Wähler für die Entscheidung zugunsten von „Stuttgart 21“ gab es, zumindest zum Zeitpunkt als diese Entscheidungen gefällt wurden, auch nicht. Dazu hätte es einer entsprechenden kontroversen Thematisierung bedurft.

Die Forderung nach einer stärkeren politischen Führung kann jedoch auch über die Stuttgarter Ereignisse hinaus nicht überzeugen. Sie missversteht die repräsentative Demokratie als bloßen Akt der Autorisierung von Amtsinhabern und verengt den politischen Raum in einer Art Zangenbewegung von zwei Seiten aus: einerseits durch eine technokratische Output-Orientierung, die vorgibt zu wissen, was „notwendige Entscheidungen“ sind, und andererseits durch eine Reduktion der politischen Auseinandersetzung auf die Auswahl des Führungspersonals. Von den normativen Einwänden gegen eine derart entpolitisierte Demokratiekonzeption ganz abgesehen, darf man berechtigte Zweifel daran haben, dass sie heute noch geeignet wäre, den Repräsentanten die erforderliche Legitimation zu verschaffen.

Stärkung der Zivilgesellschaft, Öffentlichkeit und neue Partizipationsformen

Normativ unproblematischer und empirisch plausibler scheint es, aus dem Verlauf des Konfliktes eine Stärkung von Öffentlichkeit und Zivilgesellschaft zu fordern. Insbesondere aus der Sicht deliberativer Demokratietheorie bedürfen die Entscheidungen von Mandatsträgern einer vorausgehenden, sie begleitenden und u.U. auch nachträglich korrigierenden öffentlichen Meinungsbildung. Im Gegensatz zu der oben skizzierten Vorstellung, wonach die Beteiligung der Bürger in einer repräsentativen Demokratie wesentlich auf die Auswahl ihrer Repräsentanten beschränkt bleibt, sieht diese Position ein wichtiges Kriterium der Legitimität politischer Entscheidungen in der Zugänglichkeit und der Qualität öffentlicher Beratungsprozesse. Die repräsentative Demokratie ist demnach eine institutionelle Ordnung, in der die Entscheidungsverfahren des politischen Systems an die kommunikative Meinungs- und Willensbildung der Öffentlichkeit zurückgebunden werden sollen. An die Stelle eines lediglich durch Wahlen und Abstimmungen ermittelten Mehrheitswillens soll im Idealfall ein Konsens, zumindest aber ein Ergebnis treten, das aufgrund der Qualität des Beratungsprozesses als vernünftig gelten kann. Aus dieser Sicht liegt der Schlüssel zur Erklärung der Konfrontation in Stuttgart dann vor allem im Vermeiden einer breiten, möglichst alle betroffenen Gruppen der Zivilgesellschaft einbeziehenden Diskussion durch die Betreiber des Projektes.

Mit der Forderung nach mehr und besserer Kommunikation scheinen sich die Vertreter eines deliberativen Demokratieverständnisses mit der insbesondere von Seiten der Politik gezogenen Lehre aus den Stuttgarter Ereignissen zu treffen. Allerdings ist auf den Unterschied zwischen einer zivilgesellschaftlichen Meinungsbildung im Sinn der deliberativen Demokratietheoretiker und der auf Akzeptanzbeschaffung zielenden Verwendung des Kommunikationsbegriffs hinzuweisen. Im ersten Fall soll von unten nach oben eine argumentativ begründete öffentliche Meinung gebildet werden. Im zweiten Fall wird, wie es neudeutsch heißt, den Bürgern „etwas kommuniziert“, das heißt, es wird versucht, für bereits geplante Maßnahmen Akzeptanz zu beschaffen.

Dass beide Formen eng miteinander verflochten sein können und die pauschale Forderung nach Kommunikation und Partizipation durchaus ambivalent ist, zeigt nicht zuletzt die „Schlichtung“ Heiner Geißlers in Stuttgart. Zweifellos haben die Diskussionen zwischen Gegnern und Befürwortern des Projektes und ihre Übertragung im Fernsehen eine breite Öffentlichkeit geschaffen und den Informationsstand des Publikums in einer Reihe von Aspekten verbessert. Zu einer Annäherung der Kontrahenten, einem rationalen Konsens oder auch nur einem tragfähigen Kompromiss führte sie jedoch nicht. Letzterer wurde lediglich von Geißler autoritär simuliert. Darüber hinaus offenbarte der oben bereits beschriebene Charakter der Geißlerschen Schlichtung aber auch weitere grundsätzliche Probleme der nach „Stuttgart 21“ von vielen Stimmen geforderten Institutionalisierung neuer Partizipationsformen. Diese umfassen unter anderem die Frage der Zusammensetzung und der Gleichheit der Kontrahenten (die im Stuttgarter Fall nie gegeben war), die Neutralität des Verfahrens und die Ergebnisoffenheit des Prozesses. Hinzu kommt eine weitere, in Stuttgart ebenfalls exemplarisch hervorgetretene Eigenart institutionalisierter diskursiver Verfahren: sie rationalisieren Konflikte nicht nur im Sinne eines wechselseitigen Argumentationszwanges, sondern auch im Sinne einer, die verschiedenen Aspekte des Konflikts reduzierenden, Versachlichung. Es lässt sich umso besser rational diskutieren, je enger eine Streitfrage eingegrenzt und klare, von beiden Seiten akzeptierte Kriterien ihrer Beurteilung gefunden werden. Das gelingt in der Regel am leichtesten bei finanziellen und technischen Fragen. Die Stuttgarter Schlichtung konzentrierte die Auseinandersetzung so auch insbesondere auf verkehrstechnische und finanzielle Aspekte, und die Gegner des Projekts versuchten konsequenterweise, sich als die besseren Experten zu profilieren. Das taten sie im Großen und Ganzen zwar nicht ohne Erfolg, allerdings auf Kosten wichtiger kultureller und lebensweltlicher Motive des Protests, die in einem Expertengremium (Stichwort „Faktencheck“) kaum adäquat zu artikulieren sind.

Die heute vielfach geforderte Ergänzung der repräsentativen Demokratie durch kooperative Partizipationsformen ist deshalb mit Skepsis zu betrachten. Nicht dass alle Partizipationsformen wie Bürgergutachten oder -konferenzen, Bürgerhaushalte und Mediationsverfahren über einen Kamm zu scheren wären. In jedem Fall aber sind die Selektivität der Beteiligung, die manipulative Verschleierung von Machtverhältnissen, öffentlichkeitswirksame Akzeptanzbeschaffung und eine entpolitisierende Versachlichung des Konflikts, mögliche und deshalb im Einzelfall genauer zu bedenkende Kehrseiten der zusätzlichen Partizipationsformen.

Wahre Demokratie gegen Staat und Repräsentationsprinzip

Gegen die letztgenannte Gefahr, eine Verschleierung von Herrschaftsverhältnissen, scheint die radikale Kritik repräsentativer Politik, die in der Stuttgarter Protestbewegung und ihren intellektuellen Interpreten auch vertreten war, gefeit zu sein. Aus dieser Sicht wenden sich die großen Protestbewegungen der letzten Jahre nicht nur gegen diesen oder jenen Missstand, sondern bilden zusammengenommen eine breite Revolte gegen das Repräsentationsprinzip als Kern der westlich-liberalen Demokratien. Die Gegenüberstellung von repräsentativer und „echter“ Demokratie trifft zweifellos ein wichtiges Moment der Selbstwahrnehmung der Teilnehmer an Protestbewegungen, die ihr selbstbestimmtes Handeln häufig der Tristesse im Normalbetrieb der repräsentativen Demokratie gegenüberstellen.

Annette Ohme-Reinicke hat dies in ihrem Buch zur Protestbewegung gegen „Stuttgart 21“ mit viel Emphase und wenig kritischer Distanz beschrieben, etwa wenn sie berichtet, „dass immer wieder Demonstranten ihre Freude darüber beschreiben, dass sich neue Freundschaften bilden, neue Netzwerke entstehen, dass die Menschen kommunikativer würden oder eben neuartige Beziehungen entstünden“ (Ohme-Reinicke 2012: 184). Derartige Erfahrungen ermöglichen ihr zufolge das „Erkennen der Illusion, das Subjekt könne sich politisch vertreten lassen“ (Ohme-Reinicke 2012: 172). Es gelte stattdessen, ein Verständnis von Bürgerschaft zu entwickeln, in dem „keine die Bürger stellvertretend repräsentierenden und entscheidenden politischen Organe, sondern die Bürger selbst es sind, die an öffentlichen Orten gemeinsam die Entscheidungen über die Gestaltung ihres Gemeinwesens treffen“ (Ohme-Reinicke 2012: 189).

Auch im weiteren Verlauf der Entwicklung in Stuttgart, insbesondere mit Blick auf die Politik der von den Grünen geführten Landesregierung, die das zuvor abgelehnte Projekt nun mitträgt, sehen die entsprechenden Stimmen eine Bestätigung ihrer grundsätzlich antirepräsentativen, für die Autonomie von Protestbewegungen eintretenden Position (Ohme-Reinicke 2014; Sternstein 2014).

Gegen diese Sichtweise ist nicht nur die naheliegende Frage einzuwenden, wie eine Protestbewegung ohne Vermittlung in institutionalisierte und damit repräsentative Politikformen dauerhaft aufrechtzuerhalten, geschweige denn zu Erfolgen zu führen sei. Mehr noch befremdet an der skizzierten Sichtweise die Tendenz, die Bewegung zum eigentlich Ort der Demokratie zu verklären, den Konflikt in ein simples „Wir“ gegen „Sie“ aufzulösen und damit homogene Kollektivsubjekte zu konstruieren. Damit untergräbt sie die für politisches Handeln konstitutive Pluralität von Interessen und Meinungen. Politik findet jedoch immer in Auseinandersetzung mit Anderen statt, und demokratisch ist nicht die Erfahrung von Identität im Kollektiv Gleichgesinnter, sondern das gewaltfreie Austragen von Meinungs- und Interessenkonflikten. Wie sehr die Protestbewegung in Stuttgart in ihrer zugespitzten Polarisierung zwischen „den Bürgern“ auf der einen und „dem Lügenpack“ auf der anderen Seite einer Selbsttäuschung aufsaß, zeigte sich recht drastisch in dem für die Gegner enttäuschenden Ergebnis der Volksabstimmung.

„Stuttgart 21“ und die Möglichkeiten zur Repolitisierung politischer Repräsentation

Vor dem Hintergrund der kritisierten wichtigsten Lesarten des Konflikts lassen sich nun die eingangs formulierten Thesen ausführlicher begründen. So gegensätzlich die verschiedenen Interpretationen in ihren politischen Schlussfolgerungen auch sein mögen, gemeinsam ist ihnen eine unangemessene Konzeptualisierung des Konflikts in der Beziehung zwischen Bürgern und politischen Repräsentanten. Die elitistische Demokratietheorie versucht Protestbewegungen unter Hinweis auf den Autorisierungsakt demokratischer Wahlen weitgehend zu delegitimieren. Deliberative Demokratietheorien dagegen rationalisieren Konflikte zu einem Moment der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung, die von responsiven politischen Repräsentanten aufgegriffen und in eine vernünftige Programmierung des politischen Systems umgesetzt werden soll. Die Interpretationen schließlich, die auf die Autonomie von Protestbewegungen setzen, stilisieren sie zur eigentlichen, direkten Form der Demokratie. Eine Alternative zu Delegitimierung, Rationalisierung und Überhöhung von Protestbewegungen und politischem Konflikt lässt sich jedoch gewinnen, wenn wir politische Repräsentation als Differenzrepräsentation verstehen.

Mit dem Begriff der Differenzrepräsentation ist zum einen gemeint, dass der vermeintlich radikaldemokratische Anspruch einer größtmöglichen Identität zwischen Repräsentanten und Repräsentierten verfehlt ist. Demokratische Politik beruht vielmehr auf dieser Differenz und besteht zu einem erheblichen Teil in der ständigen Auseinandersetzung darüber, wie die Bürger beziehungsweise verschiedene Gruppen innerhalb der Bürgerschaft adäquat zu repräsentieren sind. Zum anderen widerspricht der Begriff der Differenzrepräsentation jedem Anspruch, „die Bürger“ oder „das Volk“ wären einheitlich zu repräsentieren. Die moderne Demokratie entwickelt sich vielmehr erst in dem Maße, wie der gesellschaftliche Konflikt eine dauerhafte Repräsentation im politischen System findet. Geschichtlich war es im 19. Jahrhundert insbesondere der Konflikt zwischen Arbeit und Kapital, der durch die Bildung entsprechender Parteien und ihre Beteiligung an Wahlen auf der Ebene der Repräsentation sichtbar und politisch austragbar wurde.

Die Funktion demokratischer politischer Repräsentation erschöpfte sich jedoch von Beginn an nicht in der Widerspiegelung gesellschaftlicher Interessen. Repräsentation durch Parteien und in Parlamenten formuliert vielmehr gesellschaftliche Interessen und Meinungen, indem sie diese an konkurrierende Interpretationen von allgemeinen Prinzipien (wie Freiheit, Gleichheit oder Gerechtigkeit) und gesellschaftlichen Werten (wie Sicherheit, materieller Wohlstand, Erhalt einer spezifischen Lebenswelt etc.) anbindet. Erst dadurch können aus der Vielfalt von Interessen und Meinungen öffentlich diskutierbare und politisch entscheidbare Alternativen werden. Und erst durch die dauerhafte Präsenz der konfligierenden Prinzipien und Werte in der politischen Arena bilden sich zeitlich stabile Referenzpunkte, die in umgekehrter Richtung auf die gesellschaftliche Meinungsbildung und die Formierung von Gruppen zurückwirken. Das ist es, was ich oben als konfigurative Funktion politischer Repräsentation bezeichnet habe.

Wenn wir nun zu „Stuttgart 21“ zurückkommen, so zeigt sich hier im Ursprung des Konflikts, dass die großen Parteien das Projekt des Bahnhofneubaus gar nicht als eine im engeren Sinn politische, also im Widerstreit zwischen verschiedenen Prinzipien und Werten zu entscheidende Angelegenheit betrachteten. Nicht untypisch für große Infrastrukturprojekte wird der in Deutschland während der letzten Jahrzehnte ohnehin weitgehend verdrängte Konflikt zwischen Arbeit und Kapital unter der Perspektive der „Modernisierung“ vollends stillgelegt. Diese Entpolitisierung findet üblicherweise ihre Rechtfertigung in der (Selbst)verpflichtung der Parteien auf einen wirtschaftsfreundlichen Wachstumskurs.

Das große Verdienst der Protestbewegung in Stuttgart bestand im Aufbrechen dieses Konsenses und der Artikulation von Prioritäten, die unter die Pflege des „Wirtschaftsstandortes“ nicht ohne weiteres zu subsumieren sind. Die als „Wutbürger“ geschmähten Demonstranten zeichnen sich deshalb nicht durch eine unreife und egoistische Anspruchshaltung gegenüber der Politik aus, sondern sie klagen die Politisierung von Entscheidungen ein und beurteilen deren Folgen nach ihren Vorstellungen einer lebenswerten Stadt oder Region. Insofern ging es in Stuttgart um das „gute Leben“, das im Gegensatz zur vermeintlich alternativlosen ökonomischen Notwendigkeit immer verschieden interpretiert werden kann. Die Entpolitisierungsstrategie der politischen und wirtschaftlichen Eliten scheiterte in Stuttgart an einfachen und deshalb auch von manchem ansonsten so gesellschaftskritischen Beobachter nicht ernst genommenen Fragen: Rechtfertigen wenige Minuten Zeitersparnis auf der Strecke Stuttgart-Ulm die teilweise Zerstörung eines einmaligen, in der Innenstadt gelegenen Parks? Wer braucht in Stuttgart ein neues Banken- und Einkaufsviertel? Warum sollte die Zerstörung eines architektonisch bedeutenden Bauwerks und der gewohnten Gestalt der Stuttgarter Innenstadt hingenommen werden? Sind die Nahverkehrskapazität und die Bequemlichkeiten des alten Kopfbahnhofs nicht wichtiger als eine Beschleunigung auf den Fernstrecken?

Zur Zuspitzung in den Stuttgarter Auseinandersetzungen kam es, weil die Parteien nicht in der Lage waren, die hinter derartigen Fragen stehende Konfliktlinie angemessen zu repräsentieren. Dagegen ließe sich auf die Wahlerfolge der Grünen verweisen und einwenden, dass diese aufgrund der Unterstützung der Protestbewegung bereits 2009 zur stärksten Fraktion des Stuttgarter Gemeinderats wurden. In der Tat erwies sich die parteipolitische Repräsentation, besonders wenn man die Ablösung der CDU als Dauerregierungspartei in Baden-Württemberg berücksichtigt, als durchaus reaktionsfähig. Allerdings zog sich dieser Vorgang über Jahre hin und führte schließlich auch nicht zur Verhinderung des bekämpften Bauprojekts.

Daraus sind zwei über den Fall hinausweisende Schlussfolgerungen zu ziehen: Erstens können Protestbewegungen gegen einzelne Großprojekte kaum hoffen, die Mehrheitsverhältnisse auf parlamentarischer Ebene kurzfristig zu verändern. Dies macht es erforderlich, nach Möglichkeiten zu suchen, wie die Bürger einen bestehenden Konsens zwischen wirtschaftlichen und politischen Eliten durchbrechen und gegen deren Strategien der Entpolitisierung eine öffentliche Auseinandersetzung erzwingen können. Dazu scheint es sinnvoll, die negative Macht der Bürger zu stärken, indem man in die Planungsprozesse Vetomöglichkeiten einführt, die es erlauben, politische Entscheidungen der Repräsentanten zu verzögern, mit Alternativen zu konfrontieren, einer öffentlichen Debatte zu unterwerfen und gegebenenfalls auch durch Volksabstimmungen zu entscheiden. Ziel kann es dabei nicht sein, die repräsentativ getroffenen Entscheidungen durch die Fiktion eines unmittelbaren Willens des Volkes zu ersetzen, sondern einen Weg zu eröffnen, gesellschaftlich umstrittene, in den bestehenden Machtkonstellationen aber nur unzureichend repräsentierte Fragen zu politisieren. Zweitens zeigen sich am Verlauf des Stuttgarter Konflikts jedoch grundsätzliche Probleme, wichtige Motive des Protestes gegen den Bahnhofsneubau adäquat in die politischen Formen des Konfliktes einzubringen. Schon der Protestbewegung selbst ist es allenfalls partiell gelungen, die gewissermaßen „weicheren“, lebensweltlichen Motive des Widerstandes ins Zentrum der öffentlichen Auseinandersetzung zu bringen. Das ist insofern auch nicht verwunderlich, als die Mobilisierung gegen ein solches Projekt sich logischerweise auf seine Verhinderung zuspitzen und damit die technischen und finanziellen Probleme des Neubaus in den Mittelpunkt rücken muss. Schon in der Bewegung selbst war damit eine Tendenz zur Profilierung über ein alternatives Expertentum angelegt, die dann mit der Geißlerschen Schlichtung vollends dominant wurde. Die Aufgabe politischer Repräsentanten, hier vor allem also der Grünen, wäre es demgegenüber, Wertorientierungen sichtbar und diskutierbar zu machen, in denen sich auch die breiteren kulturellen, gegen die ökonomische Verwertung von Lebenswelten und den Machbarkeitswahn des Projektes gerichteten Motive des Widerstandes wiederfinden können. Ob eine Partei dies leisten kann, die Umweltschutz mittlerweile vor allem technisch versteht und als Wachstumsfaktor zu verkaufen sucht, darf allerdings bezweifelt werden.

Literatur

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  • Vollrath, Ernst 1992: Identitätsrepräsentation und Differenzrepräsentation. In: Rechtsphilosophische Hefte, 1. Jg., 65-78.
  • Walter, Franz (Hrsg.) 2013: Die neue Macht der Bürger. Was motiviert die Protestbewegungen. Rowohlt, Reinbek bei Hamburg.
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  • Zielcke, Andreas, 2010a: Geistige Kessellage. „Der große Wurf“ und das kleine Zeitfenster: Warum Stuttgart 21 an einem unheilbaren Mangel leidet. Ein überfälliger Rückblick. In: Süddeutsche Zeitung, 19.10.2010, 13.
  • Zielcke, Andreas. 2010b. Schlichtung und Wahrheit. In: Süddeutsche Zeitung, 03.12.2010, 15.

Anmerkungen

  1. Der Beitrag basiert auf einem in Heft 1/2013 der Politischen Vierteljahresschrift veröffentlichten Aufsatz.
  2. So mit großer Resonanz Dirk Kurbjuweit (2010) im „Spiegel“ und jüngst, für die allgemeinere Behauptung Ingolfur Blühdorn (2014). In beiden Fällen erstaunt, dass die Verfasser es nicht für nötig halten, ihre doch recht starke These empirisch zu begründen.
  3. Roland Kugler fasst dies in seiner ausführlicheren Darstellung der einzelnen Etappen des Konflikts wie folgt zusammen: „Das Projekt wurde also nicht erst geplant, entwickelt und schließlich in den Parlamenten beschlossen, sondern an seinem Anfang stand eine rechtlich unverbindliche Machbarkeitsstudie, auf die dann eine unkündbare Rahmenvereinbarung folgte“ (Kugler 2011: 2).
  4. Pressemitteilung des Verwaltungsgerichts vom 17. Juli 2009, zitiert nach Schlager (2010: 119).
  5. Die CDU dagegen verlor gegenüber 2004 nahezu 8, die Grünen gewannen knapp 6 Prozent.; vgl. online unter: http://de.wikipedia.org/wiki/Ergebnisse_der_Kommunalwahlen_in_Stuttgart (Zugriff 3.3.2015).
  6. Hier stimmten 52,9 % gegen einen Ausstieg. Detaillierte Zahlen zum Ergebnis der Volksabstimmung (siehe: Brettschneider und Schwarz 2013).

Der Autor

Prof. Dr. Winfried Thaa, geb. 1952 in Tuttlingen, ist seit 2002 Professor für Politische Theorie und Ideengeschichte an der Universität Trier. Lehrtätigkeiten an den Universitäten in Tübingen, Denver (Colorado), Ann Arbor (Michigan) und Bologna. Seine Forschungsschwerpunkte  liegen  im  Bereich  des  Politischen  Denkens  im  20. Jahrhundert, der Demokratietheorie und der Politischen Repräsentation. Er promovierte 1982 und habilitierte 1995 an der Universität Tübingen.

Der Beitrag ist ursprünglich unter dem Titel „Die Auseinandersetzungen um „Stuttgart 21“ und die Zukunft der repräsentativen Demokratie“ im kostenlos erhältlichen ersten KURSBUCH BÜRGERBETEILIGUNG erschienen. Die Fortsetzung erscheint im Herbst 2016.