Der optimale Einstieg

Bürgerbudgets erfreuen sich als Instrument politischer Teilhabe steigender Beliebtheit in deutschen Kommunen. Richtig ausgestaltet können sie zu einer effizienteren Verwendung kommunaler Finanzmittel beitragen und den Beteiligten politische Wirksamkeit ermöglichen. Keinesfalls sollten sie jedoch dauerhaft als isolierte, einzige Beteiligungsoption in einer Kommune gedacht werden.

Seinen Ausgang nahm die Idee des Bürgerhaushalts Ende des vergangenen Jahrhunderts in der brasilianischen Stadt Porto Alegre. Die Stadt stand damals kurz vor dem Bankrott und war stark von Korruption geprägt – die regierenden Politiker*innen agierten zumeist als Marionetten der Wirtschaft. Schließlich kam es zu einem Regierungswechsel im Rathaus. Es wurden linke Parteien gewählt, die demokratische Prozesse fördern wollten.

Die Einführung eines Bürgerhaushaltes sollte den Bürger*innen nicht nur mehr Mitspracherecht ermöglichen, sondern auch Korruption und Verschwendung von Mitteln verhindern. Das Projekt entwickelte sich stetig weiter und inspirierte fortan viele andere Kommunen weltweit zu ähnlichen Vorhaben.

Wesentliches Erfolgsmerkmal bei den südamerikanischen Bürgerhaushalten ist bis heute die Möglichkeit der Bevölkerung,über die Mittelverwendung zu befinden. In Deutschland hat sich unter dem Begriff Bürgerhaushalt jedoch eine etwas andere Form der Beteiligung etabliert, die Vorschläge zum Kommunalhaushalt in den Fokus rückt. Die dem südamerikanischen Modell entsprechende Ausgestaltung findet sich in jüngerer Zeit allerdings zunehmend auch bei uns – unter dem Namen Bürgerbudget. Insbesondere in Brandenburg und Sachsen ist es in den letzten Jahren zu einem duetlichen Anstieg bei der Umsetzung dieses Beteiligungsangebots gekommen.

Bürgerhaushalt oder -budget?

Im Zuge der Verbreitung haben sich diverse Spielarten der Beteiligung von Bürger*innen an der kommunalen Haushaltsplanung ausgeprägt. Diese werden nicht immer sprachlich sauber voneinander abgegrenzt.

Bislang stellt in Deutschland der Bürgerhaushalt die am weitesten verbreitete Form partizipativer Budgetplanung dar. Dabei steht die Beratungsfunktion der adressierten Bevölkerung bzw. das Vorschlagswesen im Vordergrund: Die Einwohner*innen einer Kommune können dabei Vorschläge für die Verwendung kommunaler Finanzmittel einbringen.

Während bei Bürgerhaushalten der städtische oder kommunale Gesamtetat im Mittelpunkt steht, sind Bürgerbudgets Posten innerhalb eines Haushaltes. Es handelt sich um fixierte Summen, die basierend auf den Vorschlägen der Bevölkerung ausgeschüttet werden.

Bürgerhaushalte nehmen teilweise eher größere Gestaltungsfragen in den Fokus, bei Bürgerbudgets stehen überwiegend kleinere Einzelprojekte im Vordergrund. Dies wird häufig auch dadurch erreicht, dass vorab eine maximale Projekthöhe festgelegt wird.

Die Rolle der Verwaltung wandelt sich dabei erheblich: Während sie im Bürgerhaushalt die Umsetzung konkreter Vorhaben verantwortet und dazu Meinungen und Präferenzen abfragt, wird sie bei einem Bürgerbudget zur „Ermöglicherin“ von Kleinprojekten und bürgerschaftlichem Engagement. Außerdem kommt ihr in der Regel die Aufgabe zu, die eingereichten Vorschläge vorab auf ihre Umsetzbarkeit bzw. Zulässigkeit zu überprüfen. Der Entscheidungsmodus und die konkrete Ausgestaltung des Formates variieren dabei ebenso stark wie bei Bürgerhaushalten. Am weitreichendsten, im Sinne eines wahrgenommenen Empowerments, ist die Übertragung der finalen Entscheidung bezüglich der Mittelverwendung auf die Einwohner*innen.

Bürgerbudgets zur Stärkung der Demokratie

Mehr denn je wünschen sich Menschen in Deutschland neue Formen der politischen Teilhabe. Drei Viertel der Bürger*innen erachten konsultative Prozesse vor der Entscheidungsfindung durch gewählte Volksvertreter*innen als wichtig, zwei Drittel wünschen sich den Ausbau direktdemokratischer Beteiligungsinstrumente. Zu diesen Ergebnissen kommt eine Studie der Allianz Vielfältige Demokratie.

Städte und Kommunen reagieren darauf, indem sie verstärkt demokratische Innovationen erproben und die deliberativen Bürgerhaushalte haben dazu in der Vergangenheit häufig Verwendung gefunden. Gleichwohl standen sie auch oftmals in der Kritik. Diese entzündet sich vor allem an einer fehlenden Wirksamkeit eingebrachter Ideen und Präferenzen in den Entscheidungsprozessen.

Die wachsende Zahl an Bürgerbudgets ist eine Antwort auf diese Herausforderung. Seit der Jahrtausendwende besteht mit Unterbrechungen ein positiver Trend: Während für 2002 lediglich ein Bürgerbudget erfasst wurde, waren es 2012 bereits neun und für 2017 sind 31 Bürgerbudgets dokumentiert.

Mit dem Instrument Bürgerbudget wird insbesondere die Herausforderung einer legitimitätsstiftenden Wirkung aufgrund einer breiten Beteiligung vieler Menschen angegangen. Dabei öffnen sich eine Reihe positiver Anknüpfungspunkte zur Stärkung der lokalen Demokratie:

Bürgerbudgets ermöglichen den Menschen politische Wirksamkeit. Dies kann beispielsweise unmittelbar der Fall sein, wenn ihr vorgeschlagenes Projekt den Förderzuschlag erhält. Vielleicht haben sie auch bereits im Vorfeld eine Initiative geschaffen und für ihr Ansinnen geworben, mobilisiert und auf diese Weise aktive Willensbildung betrieben. Es entsteht zudem auch das Gefühl der Wirksamkeit, wenn die Einwohner*innen mit ihrer Stimme über die Mittelvergabe entscheiden und transparent nachvollziehen können, welche Vorhaben sich durchgesetzt haben. Dies ist jedoch nicht in allen Bürgerbudgets der Fall.

Bürgerbudgets motivieren und erlauben es den Menschen stärker als vorschlagsorientierte Bürgerhaushalte, ihre Lebenswirklichkeit konkret mitzugestalten. Sie erzeugen eine emanzipatorische Wirkung, indem sie Beteiligte vom Objekt zum Subjekt politischer Gestaltung machen. Dies erklärt auch, dass insbesondere in größeren Städten oder Kommunen die vorgesehenen Gelder stadtteil- bzw. ortsbezogen vergeben werden, um einen unmittelbaren Alltagsbezug für die beteiligten Personen zu schaffen.

Die unmittelbare Beteiligung der Bevölkerung an der Verwendung kommunaler Mittel trägt zudem dazu bei, die Legitimität und Akzeptanz der Mittelverwendung zu stärken. Entscheidungen, die sich aus einem transparenten Abstimmungsprozess ergeben, stehen nicht unter dem Verdacht, politischen Einzelinteressen zu dienen. Nicht umsonst wurden Bürgerbudgets in Südamerika vor dem Hintergrund anhaltend großer Korruptionsprobleme entwickelt.

Die erfahrene Wirksamkeit kann als Verstärker bzw. Katalysator wirken, der sukzessive dazu beiträgt, eine politische Kultur zu entwickeln. Indem Bürgerbudgets die Informationsgrundlage der Einwohner*innen verbessern und das Wissen um kommunale Haushaltsfragen fördern, tragen sie dazu bei, die Beteiligungskompetenzen schrittweise bei allen Beteiligten zu entwickeln. Zudem können sie die Arbeit von Politik und Verwaltung unterstützen: Anstatt alle Präferenzen der Bevölkerung kennen und berücksichtigen zu müssen, erfolgt die Qualifizierung der Ergebnisse durch die Bevölkerung selbst: Die Einwohner*innen beteiligen sich als Expert*innen in eigener Sache am Verfahren und bringen ihre Positionen direkt in den Prozess ein.

Es besteht die Möglichkeit, weitere Bürgerbeteiligungsverfahren mit dem Bürgerbudget zu verzahnen, sodass ein Partizipationssystem entsteht, bei dem alle vorhandenen deliberativen Elemente der Kommune das Bürgerbudget immer besser umrahmen. Die wachsenden Erfahrungen mit erlebter Teilhabe und das nachhaltige Gefühl der Wirksamkeit der eigenen Präferenzen bei der Kommunalgestaltung tragen dann mittelbar auch dazu bei, die kommunalen demokratischen Strukturen insgesamt zu stärken, da sowohl das Interesse an politischen Themen wächst als auch die Kompetenzen bezüglich kommunaler Generierung von Selbstwirksamkeit.

Spielarten von Bürgerbudgets in Deutschland

Die meisten Bürgerbudgets folgen einem ähnlichen Grundmuster, unterscheiden sich jedoch in einzelnen Ausprägungen. Prozessual dominiert die Dreiteilung „Ideen und Vorschläge einbringen, Prüfung auf Zulässigkeit bzw. Machbarkeit durch die Verwaltung und Entscheidungsfindung mit anschließender zeitnaher Umsetzung“.

Eine aktuelle Studie des Berlin Institut für Partizipation untersuchte die Praxis von Bürgerbudgets in deutschen Kommunen. Unterschiede ergeben sich bei der absoluten und relativen Budgethöhe. Letzteres ist bei der Betrachtung aussagekräftiger, da Kommunen sehr unterschiedlicher Größe verglichen werden. Bei der pro-Kopf-Betrachtung sind erhebliche Unterschiede erkennbar. Auffällig ist, dass Großstädte tendenziell geringere Beträge pro Kopf bereitstellen. Die höchsten Werte finden sich bei kleinen Kommunen. Fast überall bestehen zudem Maßnahmen, um eine hinreichende Streuung bzw. distributive Gerechtigkeit sicherzustellen. Dazu nutzen die Kommunen fast immer die Möglichkeit einer finanziellen Deckelung einzelner Projektvolumen. Diese liegt oft bei 10 bis 20 Prozent des Gesamtbudgets. Für die begünstigten Vorhaben gilt meistens eine Karenzbzw. Sperrfrist von zwei oder drei Jahren, in der sie nicht erneut Gelder aus dem Bürgerbudget erhalten können. Schließlich nutzen einige Kommunen Verteilungsschlüssel, um das gesamte Budget vorab auf Stadtteile aufzuteilen, sodass einer starken Konzentration der Mittel in einer Region entgegengewirkt wird.

Die bindende Entscheidung über die Verwendung der Finanzmittel überlassen viele Kommunen den Einwohner*innen. Dazu werden etliche Wege genutzt: insb. digitale Plattformen, Postweg, persönliche Stimmabgabe in der Verwaltung und Offline-Events.

Es finden sich jedoch auch abweichende Entscheidungsformen, in denen entweder nur ein kleiner Teil der Bevölkerung über freiwillig oder aleatorisch gebildete Bürgergremien teilweise gemeinsam mit Akteur*innen der Stadtverwaltung entscheidet oder die Auswahl gänzlich durch politische Gremien wie einen Hauptausschuss erfolgt.

Eine Mischform stellen Verfahren dar, in denen sich die Einwohner*innen auf eine Bestenliste verständigen, die formale Abstimmung jedoch anschließend durch ein politisches Gremium wie den Stadtrat erfolgt, der faktisch den Wünschen der Bürger*innen folgt. Dieses Vorgehen scheint einerseits im Sinne rechtlicher Korrektheit gewählt zu werden, andererseits reflektiert es vermutlich die verbreitete Mentalität bei Politiker*innen, Entscheidungsmacht nicht wirklich an Bürger*innen abgeben zu wollen – sei es aus Angst vor Machtverlust oder Zweifeln an der fachlichen Kompetenz der Bürger*innen.

Interessant ist, dass Bürgerbudgets offensichtlich als eine Chance begriffen werden, jungen Menschen die Möglichkeit an der kommunalen Mitgestaltung zu geben und erste Erfahrungen zu sammeln. Das Teilnahmealter in den betrachteten Fällen liegt überwiegend bei 14 oder 16 Jahren. So gibt es in Brandenburg mit dem Verein mitMachen e. V. einen Akteur, der sich die Aufgabe gesetzt hat, insbesondere junge Menschen für Bürgerbudgets zu begeistern und ihnen die Potentiale aufzuzeigen.

Empfehlungen

Bei Bürgerbudgets handelt es sich immer noch um ein junges Feld. Anhand der vorangegangenen Betrachtung sowie auf Grundlage der in Fachkreisen allgemein anerkannten „Grundsätze Guter Beteiligung“ (Allianz Vielfältige Demokratie 2017b) lassen sich die folgsrelevanten Faktoren bei der Anwendung dieses Beteiligungsverfahrens beschreiben:

• Verstetigung: Die Entscheidung für die Einführung eines Bürgerbudgets sollte mit der Absicht getroffen werden, das Verfahren zu verstetigen. Daher empfehlen sich Richtlinien oder Satzungen, die eine glaubhafte Selbstbindung der Verwaltung anzeigen. Zudem braucht es, wie bei anderen demokratischen Innovationen, Geduld und die Bereitschaft bei allen beteiligten Akteur*innen zu einem gemeinsamen Lernprozess.
• Verteilungsgerechtigkeit: Insbesondere bei sehr ungleicher Besiedlungsdichte oder stark stadtteilbezogenen differenzierten sozio-strukturellen Merkmalen kann es sinnvoll sein, das kommunale Gesamtbudget auf Stadtteile oder Dörfer einer Gemeinde aufzuteilen. Intertemporal wird die Streuung der Mittel unterstützt, indem Begünstigte aus einem Bürgerbudget in den Folgejahren keine Gelder erhalten können.
• Budgethöhe: Das Bürgerbudget muss ausreichend hoch sein, damit die Projektideen spürbaren Einfluss haben können. Ein allgemeingültiger Wert lässt sich an dieser Stelle nicht festlegen, da er im Einklang mit der jeweiligen Haushaltsgröße stehen muss. Auf einzelne Projekte bezogen haben sich Werte zwischen 5.000 und 15.000 € etabliert. Dies kann im Sinne des angesprochenen Streueffektes sein. Die Kehrseite bei einer Deckelung ist jedoch, dass die Option einer Verwendung der gesamten Mittel für ein größeres Vorhaben ausgeschlossen wird.
• Maßnahmen für eine breite Beteiligung: Die Informationen zum Ablauf und die Möglichkeiten zum Einreichen von Vorschlägen sollten niederschwellig gestaltet sein. Ziel sollte es sein, eine breite und große Beteiligung zu erreichen. Daher darf sich die Ankündigung nicht bloß im Amtsblatt und auf der städtischen Internetseite finden. Beispielsweise nutzt die Stadt Eberswalde Informationsflyer mit einem Abreißfeld, auf das direkt eigene Ideen notiert werden können. Die gezielte Ansprache von Multiplikator*innen kann außerdem dazu beitragen, das Verfahren für neue Zielgruppen aufzuschließen. Die Durchführung einer Abstimmungsveranstaltung am Wochenende ermöglicht es Berufstätigen eher, die Veranstaltung zu besuchen.
• Transparenz: Für alle Beteiligten müssen die Prozessabläufe verständlich und nachvollziehbar sein. Dies betrifft beispielsweise die Punkte Ideeneinreichung und -bewertung, Abstimmungsmodus und die anschließende Umsetzung. Es empfiehlt sich zudem eine jährliche Evaluation, um eine Datengrundlage für die Verbesserung des Verfahrens zu schaffen.
• Selbstwirksamkeitserfahrungen und Demokratieerlebnisse: Der potentiell große Mehrwert von Bürgerbudgets gegenüber einem rein vorschlagsbasierten Format besteht in der Möglichkeit für die Einwohner*innen, direkt über die Verwendung der finanziellen Mittel zu befinden. Das Instrument Bürgerbudget kann daher Beteiligten Selbstwirksamkeitserlebnisse bieten. Daher sollte am Ende stets eine Entscheidung durch die Einwohner*innen stehen, die – soweit kommunalrechtlich möglich – bindende Wirkung hat. Verstärkende Wirkung kann ein Offline-Format mit Festbzw. Eventcharakter haben, bei dem die Abstimmung entsprechend zelebriert und Wertschätzung beispielsweise durch die Anwesenheit politischer Mandatsträger*innen ausgedrückt wird
• Dialogische Elemente: Bürgerbudgets können allein mit den drei Prozesselementen Ideeneinreichung, Verwaltungsprüfung und Entscheidungsfindung durchgeführt werden. In diesem Fall wird das Potenzial des Instrumentes jedoch nicht ausgeschöpft. Erfolgversprechender ist ein Verfahren, das den Prozess in deliberative Formate einbettet. Auf diese Weise können Vorschläge weiterentwickelt werden, ehe über sie abgestimmt wird und der gesellschaftliche Mehrwert von Vorschlägen wird deutlich.
• Verschränkung mit kommunalen Beteiligungsangeboten: An den vorherigen Punkt schließt sich die letzte Empfehlung an: Bürgerbudgets sollten nicht als entkoppeltes Instrument zur Mittelvergabe begriffen werden. Stattdessen können positive Synergieeffekte mit anderen Beteiligungsangeboten genutzt werden, um sukzessive ein kommunales Beteiligungssystem zu entwickeln. Zum Beispiel können bei Dialogveranstaltungen zur Stadtentwicklung Formate integriert werden, bei denen die Anwesenden gemeinsam über Ideen für das nächste Bürgerbudget nachdenken.

Fazit

Bürgerbudgets sind ein starkes Format, um kommunale Beteiligung zu entwickeln und einem breiten Einwohnerkreis zugänglich zu machen. Sie eignen sich durchaus auch als Einstieg einer Kommune in Beteiligungsprozesse. Sie wirken potentiell positiv auf die Bereitstellung und Akzeptanz weiterer Beteiligungsmöglichkeiten und sind im Idealfall auch damit verzahnt.

Keinesfalls sollten sie dauerhaft als isolierte, einzige Beteiligungsoption in einer Kommune gedacht werden, sonst können sie ihr Potential nicht ausschöpfen. Die in diesem Beitrag entwickelten Empfehlungen stellen eine Ermutigung dar, sich auf neue Formen kommunaler Partizipation einzulassen und in einen gemeinsamen Lernund Entwicklungsprozess mit der Stadtgesellschaft einzutreten.

Der Aufbau einer Beteiligungskultur und neuer Partizipationsangebote mag aufwendig und anstrengend sein, doch er lohnt sich.