Gekommen, um zu bleiben

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(Online-)Beteiligungsverfahren vor, während und nach Corona

Vor einigen Wochen hat Jörg Sommer in seinem Newsletter demokratie.plus diagnostiziert, dass das Jahr 2020 für die Bürgerbeteiligung in Deutschland ein „verlorenes Jahr“ sei. Das „social distancing“ habe auch zu einem „political distancing“ geführt. Sein Urteil war einerseits geprägt durch die mediale Präsenz plötzlich gar nicht mehr so klein wirkender Minoritäten, die ihren Unmut über die gesundheitspolitischen Entscheidungen der Bundes- und Landesregierungen mit verschwörerischen Elementen und einem „Die-da-oben-gegen-wir-hier-unten“-Topos kombinierten. Andererseits verwies er auf eine Befragung von über 1.700 vorwiegend kommunalen Akteur_innen durch das Berliner Institut für Partizipation, nach der auch die Bürgerbeteiligung unter den gesellschaftlichen Folgen der Covid-19-Pandemie leide und weitgehend stillstehe. Die kurzfristig entstandenen Herausforderungen verdeutlichten demnach außerdem, dass digitale Beteiligung lediglich eine Ergänzung, nicht aber ein gleichwertiger Ersatz für Präsenzveranstaltungen sei. Dem können und wollen wir in letzter Absolutheit nicht widersprechen. Dennoch wollen wir in dieser Replik zumindest für einen etwas differenzierten Blick werben.

Reaktion aus der Politik

Tatsächlich funktionieren aktuell viele der etablierten Beteiligungsformate nur noch eingeschränkt. Daher war die Bundesregierung zuletzt bemüht, Möglichkeiten zu schaffen, um zumindest den gesetzlichen Vorgaben zur formellen Öffentlichkeitsbeteiligung, etwa nach dem Raumordnungsgesetz, dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, weiterhin entsprechen zu können. Dazu sollen Gelegenheiten zur individuellen und kollektiven Einbringung, sofern möglich, in den Online-Bereich verlagert werden. Mit dem sogenannten Plansicherstellungsgesetz sollen „formwahrende Alternativen“ geschaffen werden, die die bisherigen Präsenzveranstaltungen in Planungs- und Genehmigungsverfahren vorübergehend ersetzen. Bekanntmachungen und auszulegende Informationen können über das Internet zugänglich gemacht werden, Erörterungstermine und Antragskonferenzen durch Online-Konsultationen, Telefon- oder Videokonferenzen ersetzt werden.

Verfahrensverzögerungen keine Option

Denn auch wenn weite Teile des öffentlichen Lebens in den letzten Wochen ruhten – die Erfordernisse, erneuerbare Energie zuzubauen, um die Klimaschutzziele zu erreichen, oder das Stromnetz bedarfsgerecht zu verstärken, tun es nicht. In den letzten Jahren wurde hier zum Teil auf einen intensiven Dialog mit der Öffentlichkeit gesetzt, um Anlagen- und Trassenplanungen mithilfe lokaler Anregungen zu optimieren, mehr Akzeptanz zu generieren, neuralgische Punkte frühzeitig zu klären und somit Planungssicherheit zu schaffen. Wenn die üblicherweise stattfindenden Gespräche und Veranstaltungen aktuell nicht durchgeführt werden können, ist es das eine. Dass daraus keine (weiteren) Verfahrensverzögerungen entstehen dürfen, das entscheidende Andere. Daher gilt: die digitalen Alternativen, die der Gesetzgeber für die formelle Beteiligung nennt, müssen sinnvoll genutzt und äquivalente Formate auch für die informelle Beteiligung geschaffen werden.

Informelle Beteiligungspraxis vor Corona

Natürlich handelt es sich bei diesen Formen der privatwirtschaftlich organisierten Stakeholder-Beteiligung nicht immer um Idealtypen der politischen Partizipation, wie sie in der akademischen Auseinandersetzung zu deliberativ orientierten Verfahren der gemeinsamen Entscheidungsfindung diskutiert werden. Dennoch hat sich dieser informelle Dialog als Beteiligungsform durch die Vorhabenträger etabliert. Viel getan hat sich in den letzten Jahren insbesondere bei Infrastrukturvorhaben im Energiebereich, um den Betroffenen die Möglichkeit zur Einbringung ihrer Interessen zu ermöglichen, lange bevor die gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren ihre Wirkung entfalten können. Praktisch bedeutete diese Form der Beteiligung dabei bisher in der Regel: Präsenz zeigen und in unterschiedlichen großen wie kleinen Formaten den persönlichen Austausch suchen. Online-Formate dienten demgegenüber primär der ergänzenden Bereitstellung zusätzlicher Hintergrundinformationen.

Potenziale und Hindernisse der Online-Beteiligung

Dabei wird mit digitalen Beteiligungsformaten die Chance verknüpft, weitere Zielgruppen anzusprechen, die sich von den konventionellen Wegen der Planung und ihrer begleitenden Kommunikation bisher nur unterdurchschnittlich stark angesprochen fühlten. Das Internet, so die Hoffnung, ermögliche die Gestaltung inklusiverer Beteiligungsprozesse. Durch die Möglichkeit, auch umfangreiche Hintergrundinformationen frei zugänglich zur Verfügung zu stellen, könnten Verfahren und die Ziele aller Betroffenen außerdem transparenter gestaltet werden, was wiederum die Akzeptanz für aktuelle und auch spätere Verfahren positiv beeinflussen könne. Dabei wird von nachhaltigen Lernprozessen ausgegangen, bei denen die Beteiligten aus den positiven Erfahrungen im Umgang mit den Vorhaben auf eine potenzielle Wirksamkeit des eigenen Handelns auch in späteren Prozessen schließen. Außerdem sollen die geringeren Kosten für Online-Formate die Verfahren effizienter werden lassen.

Die von Herrn Sommer angeführte Befragung führt auf den ersten Blick zu einem zurückhaltenden Fazit. Drei Viertel der Befragten berichten von ausgefallenen Veranstaltungen, die nicht oder nicht gleichwertig durch digitale Alternativen ersetzten werden konnten. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass die dafür notwendige Soft- und Hardware-Ausstattung ebenso wie die finanziellen und personellen Ressourcen fehlten. Darüber hinaus wurden in vielen Medienangeboten zuletzt wiederholt lokale Proteste dargestellt, die sich nunmehr nicht nur gegen sie betreffende Infrastrukturvorhaben richten, sondern auch gegen die derzeitigen Möglichkeiten zur Teilhabe. Bereits überholt geglaubte Standpunkte erlebten in diesem Zusammenhang eine unerwartete Wiederbelebung: Bürgerinnen und Bürger fühlen sich nach eigener Aussage durch den Wegfall von Präsenzveranstaltungen, in ihrem Mitspracherecht eingeschränkt. Eine gemeinsame Diskussion auch verschiedener Standpunkte sei nicht mehr möglich. Und Einwendungen, die nun lediglich online eingereicht werden können, blieben unbeantwortet und entwickelten keinen Einfluss auf das Vorhaben.

Zentrale Herausforderung: Zielgruppen kennen

Dennoch: Es existieren auch positive Erfahrungen mit der Einbindung von Stakeholdern mittels digitaler Formate – insbesondere dann, wenn man auch die informellen Dialogangebote der Vorhabenträgerinnen und Vorhabenträger einbezieht. Zu einer Einschätzung, ob diese Form der Beteiligung gelingen kann, ist immer auch die Betrachtung der intendierten Zielgruppe entscheidend.

Für die einen wird der Umgang mit Online-Konferenzen und das gemeinsame Arbeiten auf geteilten Plattformen durch das derzeit verstärkte mobile Arbeiten zunehmend selbstverständlich. Die anderen dagegen sehen sich vom sprichwörtlichen ‚Neuland‘ virtueller Kommunikation überfordert. Die Konsequenz: Online drohen neue oder sich verstärkende Dominanzen partikularer Interessen, die aufgrund ihres Wissensvorsprungs auch im Umgang mit den Möglichkeiten des Internets die Beteiligungsvorhaben zulasten unterrepräsentierter Gruppen zu dominieren drohen. Neben der Frage des Zugangs zum Internet tritt somit die Frage nach den individuellen technischen Möglichkeiten sowie nach dem Willen, sich mit diesen Instrumenten auseinanderzusetzen. Eine besondere Herausforderung digitaler Beteiligungsprozesse ist es daher, die Stakeholder entsprechend ihrer Gewohnheiten zu adressieren und sie dabei individuell ‚abzuholen‘. Für einige Akteursgruppen kann die ausschließliche Fokussierung auf digitale Kommunikationswege tatsächlich eine (zu) hohe Hürde darstellen, wenn diese nicht mit den alltäglichen Gewohnheiten kompatibel ist. Die geäußerten Bedenken müssen daher ernstgenommen werden.

Ungleichgewichte existieren derweil, trotz aller Bemühungen, häufig auch in der Annahme der Dialogangebote auf Präsenzveranstaltungen. Genauso wie bei Offline-Formaten gilt es daher, bestehende und zielgruppenspezifische Barrieren abzubauen. Daraus lassen sich einige einfache Anregungen für die Praxis ableiten: Dort, wo sich die Zielgruppe oder Teile davon durch eine nur geringe Internet-Affinität auszeichnet, sind die konventionellen Informationskanäle – zum Beispiel in Form postalischer Termineinladungen – weiterhin unerlässlich. Daneben können praktische Hilfen – beispielsweise Handbücher für die Nutzung bestimmter Software, das Aufzeigen alternativer und niedrigschwelliger Möglichkeiten, an den Terminen teilzuhaben (etwa über eine Telefoneinwahl), sowie die alternative Bereitstellung aller Unterlagen in Printform – bereits für ein besseres Erreichen der Zielgruppe sorgen. Auch den Behörden, die über eine unzureichende Ausstattung klagen, kann durch die Wahl der richtigen Software ein leichter und dennoch dem Datenschutz entsprechender Zugang eingerichtet werden, ohne dass technische Nachrüstungen notwendig sind. An diesen Punkten kann die digitale Beteiligung tatsächlich noch keinen absoluten Ersatz darstellen.

Dort, wo die Zielgruppen hingegen bereits geübt sind im Umgang mit den digitalen Alternativen, machen wir mit Live-Q&As, gestreamten Podiumsdiskussionen oder der gemeinsamen Bearbeitung von digitalen Whiteboards oder Kartenmaterialien durchaus schon positive Erfahrungen. Die Kunst ist es, das passende Verhältnis aus on- und offline, aus Neuem und Bekanntem zu identifizieren. In diesem Sinne muss die Beteiligung an Infrastrukturprojekten keineswegs stillstehen, sondern kann sogar neu belebt werden.

Positiv bleiben: Ein lehrreiches Jahr?

Herr Sommer hat insofern Recht, dass Corona nicht als Chance begriffen werden darf, um unpopuläre Projekte voranzutreiben und dabei auf „im Weg stehende“ Beteiligungsformate zu verzichten. Die oben dargestellten Proteste, die etablierte Formen zur Teilhabe auch in den aktuellen Zeiten einfordern, verdeutlichen, dass in der Beteiligungsszene – trotz aller Kritik – zuletzt auch vieles richtig gemacht wurde. Ansonsten würde kein Stakeholder diesen Formaten hinterhertrauern.

Anstatt aber ausschließlich darauf zu hoffen, bald wieder die gewohnten Präsenzveranstaltungen durchführen zu können, sollten wir auch den digitalen Alternativen zu einer solchen positiven Wahrnehmung durch die Beteiligten verhelfen. Am Ende muss die Überzeugung stehen, dass auch mit Online-Formaten vieles erreicht werden kann. Denn unabhängig von weitreichenden Technologiefolgenabschätzungen dürfte sich bei den meisten Bevölkerungsgruppen die Ansicht, dass die Digitalisierung aller gesellschaftlichen Bereiche ein wieder vorübergehendes Phänomen ist, nicht durchgesetzt haben.

Zugebenermaßen macht sich diese Replik den Vorteil der späteren Veröffentlichung zunutze: Anstatt von den eingangs angedeuteten Befürchtungen von Verschwörungstheoretikern, Impfgegnern und Konsorten ist sie von einem vorsichtig optimistischem und progressivem Weltbild geprägt, das sich nach den Wochen des „social distancings“ im Alltag langsam wieder einstellt. Diesen positiveren Blick sollten wir beibehalten und auch auf die Beteiligungspraxis richten. Auch aus der berechtigten Kritik am Status Quo der Beteiligung lässt sich, in Kombination mit unseren eigenen auch durchaus positiven Erfahrungen, ein gleichsam forderndes wie auch optimistisch stimmendes Fazit ableiten: Die auch unter Berücksichtigung der Kontaktbeschränkungen fortgeführte Auseinandersetzung mit Planungsvorhaben, etwa zu Trassenführungen von Stromleitungen, verdeutlichen, dass wir in der Lage sein müssen, diesen Dialog konstruktiv weiterzuführen. Die digitalen Alternativen geben uns dazu ein erweitertes Rüstzeug an die Hand, mit dem es zu arbeiten gilt. Und das nicht nur im urbanen Raum und bei trendigen Themen. Dies gilt insbesondere für die informelle Beteiligung, für die schon heute vielfältige digitale Ansätze existieren. Diese müssen nun in der Praxis weiter mit Leben gefüllt werden, anstatt sich von einigen ersten negativen Erfahrungen abschrecken zu lassen.

Wenn das gelingt, sprechen wir bald nicht mehr vom Stillstand der Beteiligung, sondern von den Chancen, die uns die Online-Partizipation offenbart hat: Mehr Transparenz, mehr Akzeptanz, und eine höhere Inklusion der zu beteiligenden Stakeholder. Aus einem „verlorenen“ wird somit ein „lehrreiches Jahr“.

Hendrik Schramm ist Mitarbeiter des Wirtschaftsforschungs- und Beratungsunternehmens Prognos AG. Er ist mit allen Fragen rund um Bürger- und Stakeholder-Beteiligungen betraut und begleitet die Planung und Realisierung von Bauprojekten insbesondere der Energiewirtschaft.

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