Bürgerbeteiligung und Mediation: Überschneidung und Unterschiede

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Mediation ist ein Konfliktklärungsverfahren. Bürgerbeteiligung ist ein Sammelbegriff für alle Verfahren, durch die Bürger in Entscheidungsprozesse der exekutiven Staatsgewalt einbezogen werden. Teilweise wird auch die legislative und judikative Staatsgewalt hinzugenommen, doch stehen diese deutlich seltener in Diskussion, weshalb in diesem Rahmen von Entscheidungsprozessen der exekutiven Staatsgewalt ausgegangen wird.

Sofern Bürger mit einer Entscheidung der exekutiven Staatsgewalt unzufrieden sind, kann dies zu Konflikten zwischen Bürgern (Einzelbürger, Anwohner, Interessenverbände, Lobbygruppen etc.) und der exekutiven Staatsgewalt (Behörden, Ämter, Ministerien, etc.) führen. In diesen Fällen ist es denkbar und manchmal auch erforderlich, eine Beteiligung im Rahmen eines Mediationsverfahrens zu gewähren. Meist wird ein solches Verfahren dann notwendig, wenn es vorab versäumt wurde, die Bürger frühzeitig in den Entscheidungsprozess mit einzubeziehen.

Mediation wird in § 1 MediationsG definiert als ein vertrauliches und strukturiertes Verfahren, bei dem Parteien mithilfe eines oder mehrerer Mediatoren freiwillig und eigenverantwortlich eine einvernehmliche Beilegung ihres Konflikts anstreben. Der Mediator ist eine unabhängige und neutrale Person ohne Entscheidungsbefugnis, die die Parteien durch die Mediation führt. Die Definition verdeutlicht, dass Mediation nur eine sehr spezielle Form der Bürgerbeteiligung darstellt, bei der bestimmte Voraussetzungen vorliegen müssen. Diese werden im Folgenden in Abgrenzung zu anderen Beteiligungsformen dargestellt. Im zweiten Teil wird auf Chancen der Mediation gegenüber anderen Formen der Konfliktbeteiligung hingewiesen.

Mediation erfordert einen Konflikt

Es gibt viele Formen der Beteiligung ohne Vorliegen eines Konflikts. Vielmehr ist es ein Zeichen sensibler und vorausschauender Politik, wenn Bürger frühzeitig in Entscheidungsprozesse eingebunden werden, um einen Konflikt zu vermeiden. Anhörungsrechte wie zum Beispiel im Verwaltungsverfahren vorgesehen (§ 28 oder § 73 VwVfG) haben rechtlich betrachtet die Funktion, eine breitere Beurteilungsgrundlage zu schaffen und der entscheidenden Instanz wichtige Informationen für eine gute Entscheidung zu gewähren (vgl. auch BVerfG 2 BvL 2/13 vom 19.11.2014 Rdnr. 86). Psychologisch gesehen wird darüber hinaus auch das Konfliktpotential verringert, da eine Entscheidung eher akzeptiert wird, wenn sie in einem als legitim angesehenen Verfahren getroffen wird – und soweit sich Bürger an einem Verfahren beteiligen können, wird dieses mit deutlich höherer Wahrscheinlichkeit als legitim angesehen, als wenn eine Entscheidung oktroyiert wird (ausführlich hierzu siehe Luhmann, Legitimation durch Verfahren). Diese frühen Formen der Beteiligung stellen schon deshalb keine Mediation dar, weil es noch keinen Konflikt gibt, der zu klären wäre. Vielmehr wird in solchen Beteiligungsverfahren erst die Grundlage für eine möglicherweise konfliktträchtige Entscheidung geschaffen.

Mediation erfordert eine dritte Person

Wo ein direktes Gespräch nur zwischen Vertretern der Exekutive und Bürgern zustande kommt, handelt es sich nicht um Mediation. Mediation erfordert die Prozessführung durch eine Person, die weder zur einen noch zur anderen Seite gehört – also „neutral“ ist. Das bedeutet nicht zwingend, dass diese Person „grundsätzlich“ keiner Seite angehört. Natürlich kann ein Bürger zwischen betroffenen Bürgern und Vertretern betroffener Ämter mediieren. Allerdings darf diese Person bezüglich des konkreten Konfliktfalles nicht als befangen angesehen werden. Insbesondere darf der Person bezüglich der Konfliktthemen keine Entscheidungsbefugnis zustehen.

Die dritte Person ist „allparteilich“

Aufgabe dieser dritten Person ist es unter anderem, sich in die jeweiligen Konfliktparteien soweit wie erforderlich einzufühlen. Wie viel „Einfühlung“ im Einzelfall erforderlich ist, hängt sehr vom Thema und dem Eskalationsgrad des Konfliktes ab. Anders als bei manchen Konfliktmoderationen werden im Mediationsprozess die Aussagen der Betroffenen bei Bedarf sehr detailliert wiedergegeben, die mit den Aussagen verbundenen Emotionen thematisiert und sichergestellt, dass der Mediator die Konfliktparteien einfühlend verstanden hat. Dadurch wird das Gespräch auch bei starken Emotionen meist leichter. Einer bloßen Abarbeitung von Sachthemen würden starke Emotionen entgegenstehen. Daher ist Mediation insbesondere dann sinnvoll, wenn das direkte Gespräch zwischen den Konfliktparteien gestört ist.

Mediation erfordert ein Mindestmaß an Ergebnisoffenheit

Gesetze, Verträge, finanzielle oder politische Zusagen begrenzen in vielen Fällen den Entscheidungsspielraum. Wenn die Entscheidung schon feststeht, kann nicht mediiert sondern nur informiert werden. Insofern erfordert die Mediation ein Mindestmaß an Ergebnisoffenheit. Dabei muss berücksichtigt werden, dass sich die Ergebnisoffenheit nur auf die Konfliktthemen bezieht. Wenn beispielsweise der Bau eines Spielplatzes geplant ist und es in dem Gespräch um den Standort gehen soll, ist eine Mediation nur denkbar, wenn der Standort nicht bereits festgelegt ist. Geht es hingegen um Lärmschutz, mag auch bei festgelegtem Standort eine Mediation zum Thema Lärmschutzinvestitionen oder Entschädigungszahlungen sinnvoll sein. Darüber hinaus könnte es auch sein, dass die betroffenen Anwohner und die zuständigen Behörden sich über ihre jeweiligen Sichtweisen austauschen und Verständnis für bereits getroffene Entscheidungen beziehungsweise für bestehenden Unmut erreichen möchten. Die Ergebnisoffenheit würde dann darin bestehen, die Korrektheit der eigenen Sichtweise zu überdenken.

Mediation erfordert entscheidungsbefugte Konfliktparteien

Die Beteiligten sollen in einer Mediation den Konflikt eigenverantwortlich beilegen können. Das ist nicht der Fall, wenn die am Prozess beteiligten Personen nicht entscheidungsbefugt sind. Ein Verfahren, bei dem die Parteien einen Einigungsvorschlag nur vorbereiten, ist daher keine Mediation. Es ist allerdings schon möglich mit Delegierten zu arbeiten, solange diese entscheidungsbefugt sind.

Ferner müssen die Beteiligten selbstverständlich nur hinsichtlich der zu klärenden Themen entscheidungsbefugt sein. Insofern ist es denkbar, einzelne Themen zwischen den Konfliktparteien in einer Mediation zu behandeln und andere Themen auszuklammern, da diese die Entscheidungsbefugnis der Konfliktparteien überschreiten. Zum Beispiel können Anwohner möglicherweise mit einem Bauleiter eines staatlichen Bauprojekts über die Einhaltung von Ruhezeiten in der Mittagszeit eine Vereinbarung treffen. Stellen sie die Sinnhaftigkeit des gesamten Bauprojekts hingegen in Frage, wird das nicht ohne entscheidungsbefugte Regierungsvertreter zu klären sein.

Mediation ist ein strukturiertes Verfahren

Über den konkreten Ablauf der Mediation gibt es in der Mediationsliteratur keine Einheitlichkeit. Einigkeit besteht allerdings darin, dass es sich um ein strukturiertes Verfahren handelt. Ein informelles Gespräch in einer Kaffeepause kann zwar sehr hilfreich und klärend sein, kann jedoch in der Regel nicht als Mediation angesehen werden. Wichtig für ein strukturiertes Verfahren ist, dass deutlich wird, wer das Gespräch leitet und die Prozessverantwortung übernimmt, was konkret in dem Gespräch besprochen werden soll und mit welchem Ziel dies geschieht, wann das Gespräch beginnt und endet, wie mit Inhalten des Gesprächs verfahren wird (beispielsweise Fragen der Vertraulichkeit), wie sich die Gesprächsteilnehmer zusammensetzen und ob die richtige Themenwahl getroffen wurde.

Die meisten Mediationsansätze propagieren bestimmte Phasenmodelle, die sich – soweit ich es überblicke – in folgenden Punkten einig sind:
Vor der Mediation gibt es eine Vorphase, in der Rahmenbedingungen geklärt werden (zum Beispiel: Wer wird beteiligt? Wer mediiert? Wo finden die Treffen statt? Wer bezahlt was? Ist der Konflikt für eine Mediation geeignet? Wie läuft das Verfahren ab?). Dann wird erörtert, was konkret besprochen werden soll, also welche Konfliktthemen zur Debatte stehen. Diese werden in einem nächsten Schritt genauer betrachtet, wobei das Vorgehen in dieser Phase in den einzelnen Mediationsschulen sehr unterschiedlich ist. Über Lösungsoptionen wird erst im letzten Schritt nachgedacht. Überaus lösungsorientierte Mediationsrichtungen bieten unter Umständen schon früher Lösungsoptionen an. Grundsätzlich wird aber davon ausgegangen, dass über Lösungen erst gemeinsam nachgedacht wird, wenn einige Probleme aus der Vergangenheit besprochen wurden und ein Minimum an gemeinsamem Verständnis vorhanden ist.

Mediation ist freiwillig

Mediation ist ein freiwilliges Verfahren. Über die Definition von Freiwilligkeit kann gestritten werden. Ein Verfahren, welches angeordnet wird, kann jedoch nicht mehr als Mediation gelten und das schließt eindeutig eine rechtliche Mitwirkungspflicht aus – meines Erachtens auch eine rechtliche Anwesenheitspflicht. Nicht ausgeschlossen ist es hingegen, wenn im Falle der Verweigerung einer Teilnahme am Verfahren die andere Seite legitime Konsequenzen androht – zum Beispiel die Erhebung einer Klage. Wer aus Angst vor einer Klage zum Mediationsverfahren erscheint, nimmt immer noch freiwillig im Sinne des Gesetzes teil. Jeder Konflikt hat negative Konsequenzen, wenn er nicht bearbeitet wird. Die Motivation zur Teilnahme am Mediationsverfahren ist in der Regel immer die Belastung durch diese negativen Konsequenzen. Insofern kann Freiwilligkeit nicht bedeuten, dass jeglicher äußerer Druck fehlt. Entscheidend ist, ob die Medianden das subjektive Gefühl haben, die Mediation abbrechen zu können, ohne aufgrund des Abbruchs Sanktionen befürchten zu müssen. Als Mediator kann man Zweifeln an der Freiwilligkeit der Medianden in Einzelgesprächen nachgehen. Es besteht immer die Möglichkeit, eine Mediation in einer Form zu beenden, die nicht einer Partei die „Schuld“ am Prozessabbruch aufbürdet.

Mediation und Vertraulichkeit

Vertraulichkeit ist insbesondere in Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung nicht immer gewährleistet. Allerdings ist die Vertraulichkeit auch kein notwendiges Merkmal. Entscheidend ist, dass die Mediatoren ihre Verschwiegenheit zusichern. Ob darüber hinaus Stillschweigen gewahrt wird, ist eine Frage der Vereinbarung. Es ist also denkbar, dass die Medianden auf Vertraulichkeit gegenüber bestimmten Personen oder sogar gegenüber allen verzichten (siehe hierzu auch Gregor/Unberath, Mediationsgesetz, § 1 Rdnr. 45, München 2012). Es könnte beispielsweise sein, dass Vertreter einer Bürgerinitiative mit den Bürgern über die Mediation sprechen möchten und Vertreter der Behörde damit einverstanden sind, dass solange keine Presseerklärungen abgegeben werden.

Chancen der Mediation

Das Verständnis von Demokratie geht über die Möglichkeit der Wahl von Volksvertretern hinaus. In vielen Fällen wünschen sich Bürger eine Beteiligung. Die Form der Beteiligung kann dabei je nach Anlass variieren. Die geringste Beteiligungsform stellt die bloße Information dar. Weitergehend ist die Anhörung, bei der Anliegen von Betroffenen zur Kenntnis genommen werden. Die stärkste Form ist die Mitbestimmung.

Der Wunsch nach einer starken Form der Beteiligung entsteht oft durch vorab aufgetretene Versäumnisse. Wo die Anliegen von Bürgern gehört und transparent in Entscheidungen berücksichtigt werden, wird selten eine Form der weiteren Mitbestimmung eingefordert. Mitbestimmen wollen Menschen, die befürchten, ansonsten mit ihren Anliegen nicht ernst genommen zu werden.

Mediation stellt eine sehr hohe Form der Beteiligung dar. Es geht dabei um Mitbestimmung hinsichtlich der zu besprechenden Themen. Sie bietet der Exekutive die Chance, bei den betroffenen Bürgern Verständnis für bestimmte politische Entscheidungen zu schaffen. Sie bietet den Bürgern die Chance, ihre Anliegen den Entscheidungsträgern nahe zu bringen. Auf diese Weise kann die Exekutive wichtige Informationen erlangen, um ihre Entscheidung zu überdenken. Die Mediation kann – bei einem guten Ablauf – verlorenes Vertrauen der Bürger in die Entscheidungsträger wieder herstellen.

Im Gegensatz zu vielen anderen Beteiligungsformen können im Mediationsverfahren auch emotionale Themen eine Rolle spielen, die für ein gegenseitiges Verständnis von Bedeutung sein können. Wenn zum Beispiel in einem bestimmten Wohngebiet eine private Psychiatrie gebaut werden soll, handelt es sich möglicherweise für die Kommunalbehörde um einen Wirtschaftsaufschwung, wegen der geschaffenen Arbeitsplätze und der privaten Investitionen. Die Anwohner verbinden möglicherweise eine Psychiatrie gedanklich mit einer Haftanstalt für Sexualstraftäter und fürchten um die Sicherheit ihrer Kinder. An dieser Stelle könnten seriöse Informationen über Klienten einer Psychiatrie eventuell ausreichen, um einen Konflikt zu vermeiden. Sofern der Konflikt nicht gut bearbeitet wird, kann er jedoch eskalieren: Gutachten und Gegengutachten kommen zu unterschiedlichen Ergebnissen hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit, Anwohner demonstrieren vor Baustellen, ihnen wird von anderen Verbänden eine kleingeistige Haltung gegenüber Menschen mit psychischen Erkrankungen vorgeworfen etc. In einer solchen Atmosphäre kann keine Seite der anderen mehr zuhören. Mediation hat in einer solchen Situation eine deutlich größere Erfolgswahrscheinlichkeit als ein Informationsabend oder ein unstrukturiertes Gespräch. In einer Mediation können jenseits von Gutachten die Sorgen der Anwohner besprochen, die Chancen des Baus der Psychiatrie ausgelotet und die Bedürfnisse des Staates nach einer guten Versorgung von psychisch erkrankten Menschen hervorgehoben werden. Dadurch werden manchmal Einigungen möglich, die in der zerstrittenen Atmosphäre undenkbar gewesen wären.

Der Autor

Prof. Dr. Anusheh Rafi, geb. 1973, ist seit 2009 Professor für Bürgerliches Recht an der Evangelischen Hochschule Berlin und seit 2015 dort als Rektor tätig. 2003 promovierte er über ein rechtstheoretisches Thema. Darüber hinaus ist Anusheh Rafi als Mediator (seit 2007), Coach (seit 2009) und Rechtsanwalt tätig (seit 2005). Er ist Ausbilder für Mediation und seit 2009 im Vorstand des Bundesverbandes Mediation e.V. (seit 2013 als 1. Vorsitzender).

Dieser Text ist dem kostenlos erhältlichen ersten KURSBUCH BÜRGERBETEILIGUNG entnommen, dessen Nachfolger im Herbst 2016 erscheint.