Bürgerbeteiligung bei Großprojekten

Der Autor Dr. Frank Claus ist Geschäftsführender Gesellschafter von IKU_Die Dialoggestalter. Dieser Beitrag war Teil eines Vortrags, den der Autor in der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe in einer Anhörung zum Thema ,,Bürgerbeteiligung bei Großprojekten“ am 14.09.2015 gehalten hat. 

Ziehe ich meine persönliche Bilanz von Beteiligungsprojekten der letzten 25 Jahre, dann komme ich zu einem gemischten Ergebnis: Zwar ist Beteiligung und Dialog möglich. Gleichzeitig bin ich desillusioniert über das, was mit Bürgerbeteiligung möglich ist. Und in dieser Zeit haben sich gesellschaftliche Veränderungen der Werte ergeben, so dass Partikularinteressen gesellschaftsfähig geworden sind.
Ein erster Zugang zum Thema Bürgerbeteiligung lässt sich mit Zitaten Thema Bürgerbeteiligung gewinnen:

Professor Renn
„Wer nur Zustimmung will, der kann keine Beteiligung wollen. Beteiligung bedeutet mitgestalten.“

Frank Henning, MdL
„Wir können nicht verhindern, dass Leute Vorschläge machen, wir müssen halt darauf achten, dass sie damit nicht durchkommen.“

Anonymer Verwaltungsbeamter aus der ministerialen Verwaltung:
„Unter Druck machen wir alles“

Sandra Frauenberger
„Wien hat 1,8 Millionen Gehirne – wir können nicht darauf verzichten, die zu nutzen.“

Gisela Erler, Staaträtin in BaWü
„Wo Bürger einbezogen werden, sind sie zufriedener. Und eine breite Beteiligung verbessert oft die Entscheidung und damit gewinnen alle.“

Winfried Kretschmann, Ministerpräsident BaWü
„Naja, Bürgerbeteiligung heißt alle werden gehört, gute Argumente fließen ein, aber am Ende entscheidet ein verfassungsmäßiges Organ.“

Twitter-Stream
„Bürgerbeteiligung ist, wenn am Ende gebaut wird“

Dr. Spiekermann
„ In Deutschland hat man oft den Eindruck, dass zu viel Rationalität eher als störend empfunden wird.“

Anhand der Äußerungen ist erstens erkennbar, dass die Spannbreite zum Verständnis von Bürgerbeteiligung völlig unterschiedlich ist.
Zweitens geht es mal um Sachlichkeit, mal um Emotionalität und mal Kreativität. Aber wenn die einzelnen Begriffe näher betrachtet werden, dann geht es immer auch um Macht und Widerstand und insofern auch um Tricks.

Akzeptanz und Toleranz

Der größte Fehler, der bei Bürgerbeteiligung begangen werden kann, ist Akzeptanz zum Ziel zu machen. Akzeptanz kann das Ergebnis sein, meist aber ist sie bei einigen Beteiligten erreichbar. Für als belastend empfundene Vorhaben – wie bspw. Schacht Konrad – ist Akzeptanz hierzulande generell nicht erreichbar.
Schwächt man die Anforderung etwas ab und verlangt lediglich Toleranz anstatt Akzeptanz, steigt die Erfolgschance. Es geht dann nicht mehr darum, dass die Bürgerinnen und Bürger die Umsetzung loben und befürworten, sondern lediglich die Notwendigkeit der Maßnahme verstehen und das Entscheidungsverfahren transparent finden. Hier besteht ein fundamentaler Unterschied. Bei dem Bestreben eine tolerierbare Lösung zu erreichen, geht es darum, mit Hilfe von Bürgern Fakten zu kennen, Interessen transparent zu machen, das gesellschaftliche Optimum für ein Vorhaben zu erzielen, aber nicht es allen Recht zu machen.
Ziel ist es daher, eine gute politische Entscheidung zu erreichen, die nachvollziehbar ist und letztlich auch eine Genehmigung der Behörden erreicht.

Beispiel eines gelungenen Beteiligungsprozesses

Die Notwendigkeit einer gut geplanten Bürgerbeteiligung lässt sich an einem Beispiel zum Netzausbau verdeutlichen, dessen Konfliktstruktur in Abbildung 1 verdeutlicht wird.

Abbildung 1: Entstehung eines Konflikts

Im besagten Fall sind die Anwohnerinnen und Anwohner vor vollendete Tatsachen gestellt worden, als sie – zufällig – mit dem Standortbeschluss zum Bau eines Konverters (100.000 m² Flächenbedarf, 20 m hohe Hallen) konfrontiert werden. Die Widerstandsreaktion fällt drastisch aus und es bildet sich eine Bürgerinitiative (BI) mit der Folge von Menschenketten und Großdemonstrationen. Resultat ist eine Konfliktsituation, in der sich der Betreiber Amprion und aufgebrachte Bürger gegenüberstehen.
Eine Verbesserung der verfahrenen Lage wird durch einen strukturierten Prozess erreicht, der in Abbildung 3 schematisch dargestellt ist. Die Standortsuche beginnt völlig neu. Dazu wird zunächst ein Suchraum für den Konverter definiert. Eine Anforderung, die auch in der gegenwärtigen Endlagerfrage virulent ist. Als ersten Vorschlag hat der Netzbetreiber Kriterien entworfen, kommuniziert und den Bürgermeistern der betroffenen Regionen und dem Landrat zur Diskussion gestellt, jedoch nicht den Bürgern. Allerdings sind die Bürgerinitiativen sehr exklusiv informiert worden. Dass die Bürger nicht einbezogen worden sind, liegt zum einen an der Größe des Raums und zum anderen an einer partizipativen Schieflage: Es bestand eingangs lediglich für einen Standort eine Bürgerinitiative, an anderen möglichen Standorten war das Vorhaben nicht bekannt, die Bürger nicht aktiv.
Ergebnis der zweistufigen Beteiligung waren Veränderungen von Kriterien und deren Gewichtung. Mit den so veränderten Kriterien hat der Gutachter Standortoptionen gesucht – und zwei davon als besonders geeignet hervorgehoben (Plan A und Plan B). Mit einer Reihe von Informationsmärkten hat der Betreiber Interessierte umfassend über den Verfahrensfortschritt informiert. Dann wurden die Grundstücke der beiden bestgeeigneten Standorte gekauft. Eine weitere Konsultationsphase mit Politik und Öffentlichkeit schließt sich mit den sogenannten „Konvertergesprächen“ an. Am Ende des Prozesses stehen klar und transparent kommunizierte Lösungsvorschläge, die der Bundesnetzagentur zur Genehmigung vorgelegt werden.

 Abbildung 2: Beispielhafter Ablauf eines Beteiligungsprozesses

Charakteristisch für das Verfahren ist das strukturierte und klare Vorgehen. Es hat keine Offenheit zur Frage des „ob“ gegeben, denn der Bedarf für eine Gleichstromleitung mit Konverter ist per Bundesgesetz festgestellt. Beteiligungsgegenstand waren Teile des „wo“ und „wie“ in der Kriterienfrage. Daher besteht Transparenz über die Inhalte, die Verfahren, die Gutachten und Interessen. Das Ergebnis ist nachvollziehbar, aber nicht von allen geliebt.

Interessenheterogenität und –identifikation beteiligter Verfahrensakteure

Unabhängig davon, ob es sich um standort- oder linienhafte Vorhaben handelt, lassen sich zu Beginn des Verfahrens akteurstypische Interessen ausmachen.

Für betroffene Bürgerinnen und Bürger sind das vor allem die Vermeidung von Gesundheitsgefahren oder Belästigungen, die Erhaltung der Heimat, der Erhalt persönlicher sowie Vermögenswerte. Außerdem besteht das Interesse gut informiert zu sein und mitentscheiden zu können.

Demgegenüber hat der Betreiber ein Interesse an einer rechtssicheren Planung. Zwar wird er die Bürger beteiligen, jedoch ist sein primäres Anliegen in der Erteilung der Projektgenehmigung zu sehen. Infolgedessen kann er mit dem Bau beginnen, das Objekt in Betrieb nehmen und letztlich Rendite erzielen.

Am Beispiel des Netzausbaus können die vorrangigen Ziele der zuständigen Behörde darin gesehen werden, eine gerichtsfeste Entscheidung zu erreichen und eine fehlerfreie sowie termingetreue Umsetzung zu sichern.

Die Politik strebt die Erreichung ihrer Ziele und Akzeptanzgewinn an.
An diesen Ausführungen wird die Heterogenität der Interessen beteiligter Akteure deutlich, wobei jedes Interesse für sich legitim ist, es jedoch seiner Offenlegung bedarf, um eine gemeinsame Handlungsgrundlage zu schaffen.
Die nachfolgende Abbildung 3 verdeutlicht die Ausführungen:

Abb.3 Interessenheterogenität beteiligter Akteure 

 Unklarheiten klären – Was bedeutet Bürgerbeteiligung

Zunächst führt die Formulierung ,,Bürger werden beteiligt“ zu Missverständnissen, denn in aller Regel werden sie nicht an Entscheidungen beteiligt, sondern sie werden informiert, um ihre Meinung und ihr Faktenwissen gebeten und bisweilen gibt es auch die Möglichkeit mitzugestalten. Eine Entscheidungsbeteiligung besteht jedoch normalerweise nicht.
Für die Frage nach dem Ausmaß der Bürgerbeteiligung bei der Suche nach einem Endlager für radioaktive Abfälle rate ich sowohl für die „Ob-“ als auch die „Wo“-Frage von einer Öffentlichkeitsbeteiligung ab. Die Grundsatzfrage „braucht Deutschland ein Endlager“ taugt nicht zur Bürgerbeteiligung, da ein Endlager zwingend benötigt wird und folglich kein Verhandlungsspielraum besteht. Auch die „Wo“-Frage ist nach meinen Erfahrungen im gesellschaftlichen Diskurs nicht lösbar. Stattdessen ist an dieser Stelle die Fachexpertise und das Verantwortungsbewusstsein der Abgeordneten gefragt: Sie müssen mit Beratung von Fachleuten das Ausmaß an Sicherheit und damit die Anforderungen an den Standort definieren. Lediglich bei den Fragen „wie“ und „wann“ können Bürger im optimalen Fall mitwirken und sich gerade mit Blick auf Sicherheitsaspekte bereichernd einbringen.

Zur Notwendigkeit klarer Spielregeln

Für gute Beteiligung braucht es vorher klare Spielregeln für alle beteiligen Akteure. Sie stellen klar, wie weit Entscheidungsmacht geteilt wird und wo die Grenzen liegen. Zwar gibt es vereinzelt Fälle, in denen Entscheidungsmacht übertragen und durch Bürgerentscheide ausgeübt worden ist, jedoch sind solche Verfahren kritisch zu sehen. Dazu möchte ich beispielhaft auf den Bau einer Umgehungsstraße in Waren an der Müritz verweisen. Dort sollte nach einem längeren Dialogprozess von Bürgerinnen und Bürgern entschieden werden, ob eine Umgehungsstraße zur Bundesstraße gebaut wird oder nicht. In der Struktur der Fragestellung drückt sich ein typisches Denkmuster von Verwaltung und Genehmigungsprozessen aus. Aus Sicht der Bürger stellt sich die relevante Frage jedoch anders: Ihnen geht es vor allem darum, wie der Straßenlärm in der Innenstadtdurchfahrt verringert werden kann. Daher überrascht es nicht, dass trotz eines Bürgerentscheids die Ergebnisakzeptanz gering ist. Eine „gute Lösung“ ist es nur für die Menschen, die keine neue Umgehungsstraße in der Nachbarschaft haben.
Generell zeigen Analysen von Bürgerentscheiden in Deutschland, dass Bürger meistens gegen Projekte votieren, die zu Schulden der Kommune oder des Landes führen. Gleichermaßen lehnen sie häufig Verfahren ab, die Veränderungen bewirken.

Umgang mit Beteiligungsverweigern

Die Anhörung stellt auch die Frage, wie mit Verweigerern von Bürgerbeteiligung umgegangen werden soll. Ich betrachte Beteiligung als ein Angebot und eine Chance. Sie ist keine Pflicht und folglich steht Betroffenen auch das Recht der Verweigerung zu.

Verhaltensstandards im Verfahren

Zur guten Praxis der Beteiligung gehört, dass vor Beginn eines Verfahrens eine öffentlich transparente Interessenanalyse durchgeführt wird, an der das Beteiligungskonzept ausgerichtet ist. Während der Beteiligung kommt es auf Transparenz an und auf einen verlässlichen Zeitplan. Als erfolgreich hat es sich erwiesen, die Auswahl vertrauenswürdiger Gutachter und ihre Aufgabenstellung zum Beteiligungsgegenstand zu machen und die Gutachtenergebnisse gemeinsam zu erörtern.

Schlusswort

Beteiligung braucht Erfahrung, Kompetenz und Substanz. Und – um es mit den Worten von Herrn Dr. Ahmels zu sagen: „Man muss manchmal bis zum Äußersten gehen … man muss mit den Leuten reden.“