Bürger gestalten die Energiewende

Dr. Dorothee Keppler, Expertin für Klima- und Energiefragen an der Technischen Universität Berlin, beleuchtet in ihrem Gastbeitrag die Bedeutung von Partizipation und bürgerschaftlichem Engagement für eine gelingende dezentrale Energiewende.

Bild: Windwärts Energie via flickr.com , Lizenz: CC BY-NC-ND 2.0

Breite Partizipation von BürgerInnen ist bis heute die Basis der dezentralen Energiewende „von unten“. Neben der eher klassischen Beteiligung an der Entwicklung von Konzepten und Projektplanungen tritt das bürgerschaftliche Engagement in Bürgerenergie-Projekten: BürgerInnen gestalten hierdurch auch die wirtschaftliche Dimension der sich wandelnden Energieversorgungsstrukturen mit. Beide Ansätze – politische wie auch finanzielle Beteiligung – treffen in der praktischen Umsetzung auf zahlreiche Hürden und Herausforderungen. Es ist jedoch im Interesse der Politik, das vielfältige bürgerschaftliche Engagement und breite Beteiligung weiterhin zu fördern und zu erhalten.

Die Energiewende ist ein gesamtgesellschaftliches Projekt, das nicht nur die technische Dimension des „alten“, fossil basierten und hochgradig zentralisiert organisierten Energieversorgungssystems gründlich auf den Kopf stellt, sondern auch entsprechende gesellschaftliche Veränderungen erfordert und nach sich zieht. Die Idee und Vision einer stärker dezentralen Energieversorgung beinhaltet auch eine breite Beteiligung von Akteuren und eine entsprechende Streuung von Besitz-, Verantwortungs- und Entscheidungsstrukturen. Wie das zukünftige Energieversorgungsregime aussehen wird, entscheidet sich maßgeblich daran, wer wie beteiligt ist bzw. wird und sich einbringt.

Engagement und Beteiligung von BürgerInnen haben in der deutschen Energiewende eine lange Tradition. Vorläufer liegen in den Anti-Atom-Protesten der 1970er Jahre. Sie führten dazu, dass Menschen begannen, sich Gedanken über zukunftsfähige Alternativen zur Atomenergie zu machen und erste Projekte – beispielsweise kleine Wind- oder Solaranlagen für den privaten Gebrauch – umsetzten. Auch das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) kam stark auf Betreiben „von unten“ zustande. Viele Unternehmen wurden von Menschen gegründet, die ihre Wurzeln in diesem Kontext hatten und ihr Engagement sukzessive professionalisierten. Eine breite Partizipation von BürgerInnen ist bis heute die Basis der dezentralen Energiewende „von unten“. Auch die Bundesregierung bekennt sich inzwischen zur „Akteursvielfalt“.

Ausmaß und Ergebnisse des gesellschaftlichen Reorganisationsprozesses sind jedoch weitgehend offen. Es gibt starke Kräfte, die an der Erhaltung möglichst zentralisierter Strukturen im Energiebereich interessiert sind und die eine starke politische Lobby haben. Inwieweit sich „demokratischere“ Formen der Energieerzeugung und -versorgung im Sinne einer breiten Teilhabe und Mitbestimmung durch BürgerInnen dauerhaft durchsetzen werden, wird die Zukunft zeigen.

In welcher Form findet Beteiligung im Rahmen der Energiewende statt?

Die Formen der Beteiligung von BürgerInnen an der Energiewende sind vielfältig. Sie umfasst zum einen Beteiligungsangebote seitens der öffentlichen Hand (Politik, Verwaltung) und Unternehmen anlässlich von Planungen und politischen Entscheidungsprozessen: BürgerInnen „werden beteiligt“, wie wir es aus der „klassischen“ formellen oder informellen Beteiligung im Rahmen öffentlicher Planungsprozesse kennen. Neben der rechtlich vorgesehenen formellen Beteiligung – beispielsweise bei der Ausweisung von Vorranggebieten für Windenergie in Regionalplänen – findet man im Energiebereich eine große Anzahl von Beispielen für freiwillig gewährte (informelle) Mitbestimmung. Diese bezieht sich auf Anlagenplanungen, die Entwicklung lokaler oder regionaler Energiekonzepte oder auf den überregionalen Netzausbau. Je nach Zielsetzung und Intention der „Beteiligenden“ gewähren diese beteiligten BürgerInnen unterschiedliche Grade der Einflussnahme, die von bloßer Information über Meinungsäußerung bis hin zur Mitentscheidung reichen.

Daneben steht zum anderen das zivilgesellschaftliche Engagement von BürgerInnen für die Energiewende („sich beteiligen“) in selbstorganisierten lokalen oder regionalen Initiativen, lokalen oder regionalen Energiewende-Netzwerken oder Projekten. Neben die politische Beteiligung, die auf Mitsprache und/oder Mitbestimmung bei Entscheidungen zielt, tritt somit die finanzielle Beteiligung. Sie beinhaltet, wie der Name besagt, ein finanzielles Engagement, ist aber oft mit Mitbestimmungsmöglichkeiten verknüpft. Beispiele sind Bürgerwind- oder Bürgersolaranlagen, nachbarschaftliche Wärmenetze, individuelle Selbstversorgung von Eigenheimen oder auch gemeinschaftliche „Großprojekte“ wie die Netzkaufaktivitäten der BürgerEnergie Berlin. Das Spektrum reicht von vollständig bürgerschaftlich organisierten und finanzierten Energiegenossenschaften (als Geschäfts- und Organisationsmodell mit den weitreichendsten Mitbestimmungsrechten der Anteilsnehmer) bis hin zu stärker oder ausschließlich finanziellen Beteiligungsformen.

Warum ist Beteiligung im Rahmen der Energiewende wichtig?

Die Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit einer starken bürgerschaftlichen Beteiligung kann zum einen mit dem steigenden Beteiligungs- und Mitgestaltungswillen der BürgerInnen begründet werden. Nach einer Umfrage von infratest im Jahr 2012 fanden rund 90 % der Befragten es „sehr wichtig“ oder „wichtig“, dass BürgerInnen stärker an der Energieerzeugung und -versorgung beteiligt werden. Beteiligungsaktivitäten und -angebote reflektieren somit einen gestiegenen Bedarf und Wunsch von BürgerInnen, ihr Lebensumfeld auch im Bereich der Energieversorgung aktiv mitzugestalten.

Bürgerenergieprojekte und Beteiligungsangebote schaffen Handlungsräume und -angebote für Menschen, die sich aktiv für die Energiewende einsetzen wollen. Sie tragen dazu bei, dass sowohl die Bedürfnisse als auch die Kompetenzen von BürgerInnen wahrgenommen und wertgeschätzt werden und sie geben ihnen bei der Gestaltung der Energiewende eine Stimme.

Beteiligung ist zum anderen eine Voraussetzung und ein wesentliches Element einer auch sozial -statt ausschließlich ökologisch und ökonomisch – nachhaltigen Umgestaltung des Energieversorgungssystems. Beteiligung schafft ein tieferes Verständnis für die Erfordernisse der Energiewende vor Ort und Gestaltungskompetenz. BürgerInnen werden ermutigt, eigenverantwortlich zu agieren, das Gemeinwesen mitzugestalten und stärker bedürfnisorientierte Lösungen zu entwickeln.

Durch eine frühzeitige Einbindung von Vor-Ort-Expertise können potenzielle Konfliktpunkte und Bedenken gegenüber geplanten Projekten, Energiekonzepten, -leitbildern etc. rechtzeitig erkannt und berücksichtigt werden. Auf diese Weise werden verbesserte und an die Bedingungen vor Ort angepasste Planungsergebnisse erzielt. Beteiligung kann damit nicht zuletzt dazu beitragen, Protest zu vermeiden oder zu reduzieren und die Akzeptanz für (gesellschaftlich) notwendige, unvermeidliche Veränderungen zu erhöhen.

Projekte, die von BürgerInnen organisiert und finanziert wurden, erweitern deren Handlungs- und Mitbestimmungsbefugnisse zudem in die ökonomische Sphäre hinein. Waren BürgerInnen bisher ausschließlich Energie-KonsumentInnen, werden sie nun auch als ProduzentInnen von Strom und Wärme aktiv (Prosuming). Bürgerenergie trägt damit aktiv dazu bei, die ehemals hoch zentralisierten, ausschließlich von wenigen großen Unternehmen getragenen energiewirtschaftlichen Strukturen neu zu gestalten. Mitsprache und Mitgestaltung vollzieht sich nun nicht mehr nur im politischen Raum, sondern auch in der ökonomischen Sphäre und verschiebt tendenziell die dortigen Machtstrukturen.

Stand der Dinge

Insgesamt spielt die Beteiligung von BürgerInnen im Rahmen der Energiewende eine nicht zu unterschätzende Rolle. Eine Fülle an wissenschaftlichen und praxisorientierten Untersuchungen und Fallstudien bestätigt dies. Dokumentationen, Websites und Leitfäden zielen darauf, diejenigen zu unterstützen, die Beteiligungsangebote machen oder sich selber engagieren wollen.

Systematische Erhebungen, wo und in welcher Form Beteiligung stattfindet, gibt es jedoch bisher nicht. Ebenso wenig wurden bisher Qualität und Wirkungen durchgeführter Verfahren und Prozesse evaluiert. Es gibt aber inzwischen eine Vielzahl dokumentierter „guter Beispiele“. Sie zeigen, dass und wie es möglich ist, mittels dialogischer Verfahren Konflikte in einem offenen und fairen Verfahren auszutragen. Diese können zu einer Versachlichung von oftmals hoch emotional aufgeladenen Konflikten führen und Lösungen ermöglichen, die jenseits der ursprünglichen Konfliktlinien liegen.

Allein für die Bürgerenergie liegen konkrete Zahlen vor: Diese hatte im Jahr 2013 einen mehr als beachtlichen Anteil von 47 % am erneuerbaren Energiemix in Deutschland, der sich aus mehrere hunderttausend kleinen und sehr kleinen Anlagen zusammensetzt – mit einer entsprechenden Anzahl beteiligter Akteure.

Stolpersteine

Wie in anderen Handlungsfeldern etwa der Stadt- und Raumentwicklung trifft man aber auch im Energiebereich auf Akteure, die enttäuscht sind, weil ihre Angebote oder ihre Mitwirkung nicht den erhofften Erfolg hatten. Oftmals stecken dahinter wohl bekannte, aber darum nicht minder relevante Herausforderungen und Probleme der praktischen Beteiligung. Beispielsweise haben beteiligende Akteure manchmal unrealistische Erwartungen daran, was man etwa mit einer allgemein gehaltenen Informationskampagne oder einem allgemeinen Beteiligungsaufruf über die Tagespresse oder einen Flyer erreichen kann. Sie schließen dann von ausbleibender Resonanz auf mangelndes Interesse in der Bevölkerung. Anderenorts sind diejenigen frustriert, die sich eingebracht haben, etwa weil Beteiligungsergebnisse „in den Schubladen“ verschwinden, unklare Ziele und Grenzen der Beteiligung zu unrealistischen Erwartungen auf dieser Seite geführt haben oder die wirklich umstrittenen Punkte von vornherein ausgeklammert waren. Immer wieder werden Beteiligungsstrategien mit der Absicht verbunden, Akzeptanz für bereits fertig geplante Projekte oder Konzepte zu (be-)schaffen, die so weit fortgeschritten sind, dass eine echte Mitbestimmung nicht mehr möglich ist. Wo Beteiligung erst dann anfängt, wenn die Konflikte bereits „lodern“, sind konstruktive Verläufe und eine Versachlichung von Diskussionen ungleich schwerer zu erreichen als vor dem Hintergrund frühzeitig einsetzender und langfristig angelegter Beteiligungsverfahren und/oder an Orten mit einer etablierten Beteiligungskultur und -praxis.

Unabhängig davon, ob es sich um politische oder finanzielle Beteiligung handelt, besteht eine zentrale Herausforderung darin, den jeweiligen Kontext angemessen zu berücksichtigen. Zentrale Kriterien „guter“ Beteiligung – etwa Transparenz oder Verfahrens- und Ergebnisgerechtigkeit – in entsprechende Beteiligungsangebote umzusetzen, ist eine Herausforderung, die erhebliches Know-how, zeitliche und finanzielle Ressourcen erfordert. Sie stehen oft nicht (ohne weiteres) zur Verfügung. Zudem sind die Beteiligungskulturen, -wünsche und -kompetenzen lokal und sozial unterschiedlich. Menschen haben verschiedenartige Motive, zeitliche Ressourcen, Beteiligungswünsche und -kompetenzen sowie Vorerfahrungen, die ihre Offenheit gegenüber Beteiligungsangeboten beeinflussen. Gleiches gilt im Hinblick auf ihre Möglichkeiten, sich mit oftmals komplexen Zusammenhängen auseinanderzusetzen. Umgekehrt ist vielerorts der eigentlich erforderliche finanzielle und zeitliche Aufwand mit den vorhandenen Ressourcen kaum zu stemmen oder es fehlen Erfahrung und Know-how. Lokale Politik und Verwaltung stoßen hier ebenso wie die vielfach ehrenamtlich arbeitenden Initiatoren von Bürgerenergieprojekten an ihre Grenzen.

Bedeutung politischer Rahmenbedingungen und Fazit

Politik und Verwaltung können nicht nur selber Beteiligungsangebote machen, sondern haben auch vielfältige Möglichkeiten, die verschiedenen Beteiligungsansätze aktiv zu fördern und zu unterstützen: Über Informationskampagnen und Öffentlichkeitsarbeit können sie vorhandene Beteiligungs- und Engagementmöglichkeiten oder auch vorhandene Beratungsangebote bekannt machen. Sie können bürgerschaftliches Engagement unterstützen, indem sie Ressourcen bereitstellen (Informationen, Kontakte, Räume, Personal, finanzielle Mittel) oder regionale, landes- und bundesweite Netzwerke zum Erfahrungsaustausch initiieren. Finanzielle Beteiligungsmodelle können durch Standards oder Anschubfinanzierungen gestärkt werden. Vielerorts bieten Energieagenturen und Beratungsstellen professionelle Unterstützung.

Die aktuellen Entwicklungen auf bundespolitischer Ebene zeigen aber auch, dass die Erhaltung und Förderung breiter politischer und finanzieller Teilhabe- und Mitbestimmungsmöglichkeiten nach wie vor kein Selbstläufer ist. So haben sich etwa mit der Einführung bundesweiter Ausschreibungen zur Ermittlung der Vergütungshöhen für Windkraft an Land und Photovoltaik die Rahmenbedingungen für die Bürgerenergie drastisch verändert. Zwar wurden – nach umfangreichen Protesten – für Bürgerenergieprojekte besondere Konditionen eingeführt, die deren geringeren finanziellen und personellen Ressourcen Rechnung tragen.1 Die Ergebnisse lassen jedoch vermuten, dass der sehr hohe Anteil an bezuschlagten Bürgerprojekten in der ersten Ausschreibungsrunde für Wind an Land2 dadurch zustande kam, dass kommerzielle Bieter sich als Bürgerenergiegesellschaften „getarnt“ haben, um von den Sonderkonditionen zu profitieren. Gleichzeitig ist dieses Ergebnis Wasser auf die Mühlen derjenigen, die gegen Sonderkonditionen für die Bürgerenergie sind. Von verschiedenen Seiten wurden Forderungen nach einem sofortigen Stopp der Bürgerenergie-„Vorzugsregel“laut. Geht es der Bundesregierung tatsächlich um eine Erhaltung der Akteursvielfalt und der Bürgerenergie, stellt sich jedoch (unverändert) die Frage, wie man (besser als bisher) gewährleisten kann, dass Bürgerenergieprojekte zum Zug kommen, die diesem Anspruch auch gerecht werden.

Wenn Befürworter der Energiewende „von unten“ und eines – auch in Bezug auf Besitz- und Entscheidungsstrukturen – dezentralen Energiesystems nicht dagegenhalten, wird es in Zukunft vermutlich eng für eine breite Beteiligung. Je attraktiver die Energiewende für kommerzielle Akteure wird und je stärker der Ausbau erneuerbarer Energien voranschreitet, desto höher sind das Konfliktpotenzial und die damit verbundenen Verteilungskämpfe. Umso wichtiger ist dann die Stärkung und Erhaltung von Beteiligungsstrukturen. Sonderkonditionen oder spezielle rechtliche Regelungen wie das vor Kurzem verabschiedete Mieterstromgesetz reichen jedoch nicht aus. Vielmehr müssen auch die politischen Rahmenbedingungen der Energiewende insgesamt immer wieder kritisch daraufhin geprüft werden, inwieweit sie eine politische und finanzielle Teilhabe von BürgerInnen positiv oder negativ beeinflussen. Bürgerbeteiligung und -engagement brauchen eine starke Lobby, die auch auf landes- und bundespolitischen Ebenen darum kämpft, Beteiligung zu stärken bzw. die sich verändernden Rahmensetzungen kritisch auf ihre Wirkungen für Bürgerenergie prüft und ggf. auf deren Anpassung drängt.

Zur Autorin

Dr. Dorothee Keppler arbeitet seit 17 Jahren am Zentrum Technik und Gesellschaft der TU Berlin. Seit 2013 leitet sie den Bereich Klima und Energie am ZTG. Ihre Forschungsarbeiten befassen sich mit gesellschaftlichen Aspekten der Energiewende, hauptsächlich mit Ansätzen aus der Governance-, Partizipations- und Raumforschung sowie der Techniksoziologie. Die Chancen, Hemmnisse und Strategien der finanziellen und politischen Beteiligung von Bürgern und Bürgerinnen an der Energiewende spielen dabei eine wichtige Rolle.

Anmerkungen

1 Bürgerprojekte sind von der Pflicht ausgenommen, eine Genehmigung vorzulegen. Sie haben 24 Monate länger Zeit als kommerzielle Bieter, ihr Projekt im Falle eines Zuschlags zu realisieren und erhalten im Falle eines Zuschlags den höchsten im Bieterverfahren bezuschlagten Preis (statt den von ihnen abgegebenen Gebotspreis).

2 93 % der Zuschläge gingen an Projektkonsortien, die den Kriterien von Bürgerprojekten entsprachen; BMWi, “Energiewende direkt” vom 23. Mai 2017.

3 Erneuerbare Energien 27.8.2017.